農村集體經濟組織法人的設立與變更

文/山東農業大學法學系 陳曉軍

2017年通過的《中華人民共和國民法總則》第一次以立法的形式確定了農村集體經濟組織的市場主體地位，第九十六條規定農村集體經濟組織法人為特別法人，這樣我國的民事立法結束了農村集體經濟組織長期以來法人地位缺失的局面，以特別法人的形式規定了其主體身份，充分體現了我國民法總則在法人制度方面的進步。由于民法總則關于農村集體經濟組織法人地位的規定畢竟是原則性的籠統規定，要真正使這類組織按照法人主體的要求設立和運行還需要制定一套完善的法律制度。在當前情況下，農業農村部在全國范圍內正在積極推進全國農村集體產權制度改革試點工作，其中對于農村集體經濟組織法人的設立探索尤為引人注目。筆者認為：我國應該在農村集體產權改革試點的基礎上，盡快制定和完善農村集體經濟組織法人設立的程序規則，推動農村集體經濟組織的規范化管理取得實質性進展。

盡快制定農村集體經濟組織法人的設立規則

目前，我國有關市場主體合法資格的取得主要通過五種途徑：一是機關、國有事業單位、居委會和村委會法人的立法確認取得，這些法人不需經過登記注冊程序，其中機關法人和國有事業單位法人由政府機構編制部門負責管理，其法人身份屬于當然取得；二是公司、專業合作社等營利性組織的工商登記取得；三是社會團體、非政府組織等非營利法人民政部門的登記取得；四是宗教組織在宗教管理機構的登記取得；五是醫院、學校等在政府幾年來組建的新機構事業單位監督管理局登記取得。2015年，國務院下發《關于批轉發展改革委等部門法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案的通知》（國發〔2015〕33號），通知要求：為理順代碼管理體制機制，建立覆蓋全面、穩定且唯一的以組織機構代碼為基礎的法人和其他組織統一社會信用代碼制度。但是，從該通知下發后，各地的村委會和居委會卻因為找不到相關部門獲得統一社會信用代碼而遭遇尷尬處境：由于已經不能像從前那樣在各地質監部門獲得組織機構代碼證書，在辦理土地確權申請、經濟往來開具發票等事項中，導致村委會和居委會難以辦理相關事項，嚴重影響其相關權益。

2018年11月5日，全國農村集體經濟組織登記賦碼管理系統上線啟用，登記賦碼及換證工作正式展開，制約集體經濟組織獲得市場主體地位的一大難題終于得以攻克。

2018年9月14日，山東省政府辦公廳發布《關于印發山東省農村集體產權制度改革試點方案的通知》，該通知要求：在基層黨組織的領導下依法代表成員集體行使集體資產所有權，發揮好管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等功能作用。可根據成員結構、資產情況等，建立經濟合作社或股份經濟合作社?？h級農業（經管）部門負責對農村集體經濟組織申報審核、登記注冊，并賦予統一社會信用代碼。農村集體經濟組織據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續，開展經營管理活動。山東省最新做出的有關農村集體經濟組織管理體制的規定，與此前湖北、廣東等地的管理體制制度設計具有較大的相似性，即都是增加了市場主體資格注冊的新的機構，由農業主管部門作為農村集體經濟組織的登記機關，但是目前在農村集體經濟組織登記注冊之后，如何在銀行開立賬戶、從金融機構獲得貸款，能否在稅務機關購買稅票，在出現經營困難、不能清償到期債務時是否適用破產法的相關規則等問題均需要立法進一步的明確。而按照《浙江省村經濟合作社組織條例》第十五條規定：“村經濟合作社可以向工商行政管理部門申請登記注冊，取得法人營業執照。具體登記注冊辦法，由省人民政府工商行政主管部門商同省人民政府農業行政主管部門參照農民專業合作社登記辦法制定。”顯然，從各地已有的做法看，對于農村集體經濟組織的法人類型和屬性存在認識上的差異，還很難與民法總則所規定的特別法人制度銜接。2018年6月，農業農村部、中國人民銀行、國家市場監督管理總局聯合下發了《關于開展農村集體經濟組織登記賦碼工作的通知》，明確登記賦碼管理部門為各級農業農村主管部門，重點任務落實到縣級。2018年11月5日，全國農村集體經濟組織登記賦碼管理系統上線啟用，登記賦碼及換證工作正式展開，制約集體經濟組織獲得市場主體地位的一大難題終于得以攻克。

從目前情況看，由政府農業行政部門負責該類法人的登記注冊更為合理，但是，當前真正明確農業行政部門為農村集體經濟組織登記管理機關的規范性文件付之闕如，依據主要是農業農村部、中國人民銀行、國家市場監督管理總局聯合發布的《關于開展農村集體經濟組織登記賦碼工作的通知》，而這個通知并不具有立法的效力。這也為下一步的頒證和賦碼后的部門之間的效力認定問題增加了難度。為此，我國應當盡快出臺《農村集體經濟組織登記管理條例》，明確農業農村部的主管機關地位和設立程序，應該明確農業行政部門注冊登記后頒發的統一社會信用代碼具有唯一性和權威性。由于《法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案的通知》中并沒有明確適用于農村集體經濟組織法人，因此還需對此作出專門的解釋。應在登記管理條例中明確規定在農業主管機關設立專門的農村集體經濟組織注冊登記中心，取得社會統一信用代碼的組織憑此獲得法人資格，進而辦理銀行開戶、稅務登記等手續。與此同時，要在條例中對農村集體經濟組織法人的稅法問題做出明確規定。

農村集體經濟組織法人的名稱問題

有人把我國的農村集體產權改革形象的總結為“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的轉變過程，實踐中我國農村集體經濟組織存在集體所有制股份有限公司、社區型股份合作社、農地股份合作社、經濟合作社四個大的類型。名稱的混亂部分原因來源于各地所處的發展階段和地理位置不同，部分原因則是因為缺乏統一的立法規范和清晰的設立規則。因此，在確立農業農村部作為農村集體經濟組織法人的主管機關后，就要對現有的農村集體經濟組織法人名稱進行統一的規范。

現存的不少經濟發達地區的集體經濟組織是以股份有限公司、農工商總公司、股份合作公司的名義存在的，其中有的進行了登記注冊，有的并未進行工商登記注冊。這部分農村集體經濟組織雖然對外叫做“公司”，仍然帶有鮮明的集體經濟的特性，其性質仍屬于集體經濟組織而不是公司法人（關于這一點必須在法人證書上明確的標注）。為了達到公司法對有限責任公司的股東人數要求（公司法規定有限責任公司股東人數不得超過50人），有些村集體采取由少數股東代表多數股東進行工商注冊,大多數股東成為隱名股東，而隨著時間的推移，登記的股東基于其法律上的權利侵占隱名股東實際權利的情況不斷發生，從而造成各種難題。但是，按照股份有限公司設立，也會面臨股份不能自由流轉、股東身份的封閉性以及集體土地所有權無法向法人進行出資等難題。

為了避免上述尷尬的問題，建議在《農村集體經濟組織登記管理條例》中，明確農村集體經濟組織法人不得使用公司作為其名稱，農村集體經濟組織法人應當統一以“經濟合作社”為其名稱，以區別于公司和其他類型的法人組織。統一名稱后，從前在市場監督管理機關登記注冊的集體所有制法人組織，如農工商總公司、股份有限公司和股份合作公司等，都要退出工商登記系統，在農業農村主管機關進行重新登記注冊。否則，農村集體經濟組織法人的立法意義將會大打折扣，無法完成對全部集體經濟組織的調整任務。

農村集體經濟組織法人的成員權問題

目前，“農民變股東”幾乎成了學術界對農村集體產權改革的經典總結，而這就很容易使人誤認為農村集體產權改革就是運用公司法對農村集體經濟組織的股份制改革，其實這是一個天大的誤解。在民法體系中，成員權的概念發軔很早且法理森嚴，其對集體經濟組織成員權利的概括總結遠超現代公司制產生后的股權，學術界實在沒有必要一定要使用“股權”和“股東”的概念來概括我國的農村集體經濟組織成員權利。農村集體經濟組織帶有相當強的封閉性、福利性，難以達到一般股份公司股份自由流轉的要求，同時公司法所要求的信息披露、表決權的行使規則都與股份合作組織存在較大的差異。因此，在構建農村集體經濟組織成員權的過程中，既要借鑒公司等營利性法人股東權的設計，又要參照采取民主決策制的會員制組織。由于土地承包經營權、宅基地使用權均是以家庭為單位，因而農村集體經濟組織成員權是否必須以個人為基礎并確權到人值得斟酌。韓俊等人建議：一個可行的制度框架是，選擇家庭為基本單位作為股權確權的基本單位，“量化到人、確權到戶”，以成員家庭為基本單位確立股權，在家庭的框架下保護股權。筆者認為，以戶為單位對成員權進行確權符合農村集體經濟組織的實際運行情況，避免了城鎮化背景下集體成員的頻繁變動而導致的股權的不確定性，因而在農村集體經濟組織法人立法中應當予以確立。以家庭為單位確權類似于每個家庭派出代表，成員大會實際上就成了成員代表大會，因此成員的表決權、利潤分配請求權、對法人的事務享有決策權、參與權、監督權和知情權等權利均以家庭為單位提起。而相應的，因家庭內部個別成員村民身份的喪失（戶籍的變化、女性村民外嫁等）問題也將成為家庭內部問題，并不引起股權登記的變動。農村集體經濟組織成員權區別于其他類型法人的成員權，需要在立法上重點予以闡述規定。

農村集體經濟組織法人的內部治理結構問題

法人制度的產生發端于人類在債務責任方式（有限責任）方面的革命，而要受到法人制度的保護就要求真正實現法人的財產獨立和人格獨立，否則法人制度將淪為部分人逃避個人債務的工具，必將對市場交易安全帶來極大的損害。為了確保法人制度理論能夠發揮其鼓勵市場交易、活躍經濟的目的，避免其負面效應，各國立法上都以建立法人完善的治理結構為目標，在內部治理結構和議事表決程序上確立體現現代科學、民主、高效理念的制度規范體系。

農村集體經濟組織法人要有自己獨立的意思表示形成機制，否則將難以實現困擾其發展的“政社合一”問題，因而農村集體經濟組織法人是否建立完善的內部治理結構至關重要。然而，學界對于農村集體經濟組織到底應該建立什么樣的內部治理結構存在著認識上的分歧。有學者認為：既有的“農村集體”概念具有落后性，也不符合民法規范，采用農村“社區法人”的概念用語具有先進性、合理性，符合民法科學。構建農村社區法人應以我國民法之社會團體法人為基礎，仿效公司治理結構進行。有相關政府管理部門的人士提出：“要建立混合健全組織內部的法人治理結構，參照現代企業管理制度，在組織內部建立成員（代表）大會議事制度，理事會經營決策議事制度，監事會的監督議事規則等”。立法上賦予農村集體經濟組織以法人資格，對于維護這類市場主體的獨立地位有著重要意義。因此，法人制度理論上所要求的完善科學的內部機構設置、民主高效的決策機制、分工明確的責任追究機制均應該得以貫徹實行。同時，要顧及農村集體經濟組織的特殊性，在其內部治理結構的設計中，充分尊重農地權利人和股份持有人的主觀意愿和選擇，把股份合作人的內部章程或協議作為最重要的規范，盡量減少強制性的要求和外部干預，以成員大會的決議作為最終的決策依據。

農村集體經濟組織法人的變更問題

我國農村的城鎮化過程仍處于進行時，大量的農村人口在未來的一個時期還會不斷地進入城鎮，而這個過程必然導致農村集體經濟組織成員的減少和變更；另一方面，一部分村莊由于地理位置、經營方式和城鎮化等因素而被合并導致原集體經濟組織法人主體資格的消失，而農村集體經濟組織成員的自然死亡、遠嫁他鄉或者大學畢業分配城市工作等變化也時有發生，以上這些情況的出現都可能導致農村集體經濟組織法人登記事項的變更問題。由于農村集體經濟組織法人的性質始終屬于集體所有制，其成員的權利享有以具備相應的鎮、村、組的成員身份為前提，這就與公司股東地位的取得完全取決于股東的出資行為不同，而成員身份一般而言不得對外轉讓，也與股份有限公司股東可以自由對外轉讓股份存在較大的差異。同時，集體經濟組織法人的成員死亡后其所享有的成員權能否發生繼承問題也將對農村集體經濟組織的成員權益造成較大影響。上述問題均需在《農村集體經濟組織登記管理條例》的制定過程中予以明確的規定。當然，對于個別的因喪失集體成員資格而導致的成員權的變更問題，也可以在管理條例中把決定權交給農村集體經濟組織法人的章程進行規定，由法人內部的成員大會通過表決機制來最后確定。

目前，在許多農村地區，農村集體經濟組織采取了農地股份合作的形式，農民以土地承包經營權的入股、出租等流轉方式形成，這也是目前我國積極推進農村集體土地的所有權、承包權和經營權三權分置的主要適用區域。由這種股份合作模式而形成的集體經濟組織法人對于我國農業的規?；C械化發展具有很大的促進作用，在這類法人的設立和存續過程中，農民土地承包經營權的主體變化或者期限的到來也將對法人的財產權產生影響，從而與一般法人制度的財產權理論產生矛盾，并且對法人債權人的利益造成不利影響。對此問題，也應在《農村集體經濟組織登記管理條例》的制定過程中進行認真的研究和討論。