開創內蒙古發展新格局的法治保障

文/ 內蒙古自治區人民檢察院 簡小文 白秀峰

內蒙古自治區是中國共產黨領導下成立的中國第一個省級少數民族自治地方。自治區成立70年來特別是改革開放以來，內蒙古各項事業跨越發展，取得了較大的輝煌成績，打造了和諧、亮麗的祖國北疆風景線。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對內蒙古非常關心，在“一帶一路”建設、西部大開發、環渤海經濟圈、東北地區等老工業基地振興、東西部扶貧協作等國家規劃和戰略中都進行了重點強調和部署。從現在到2020年，是全面建成小康社會決勝期，實現黨和國家的戰略部署，實現全面奪取小康社會和社會主義現代化強國的勝利，必須堅定實施可持續發展戰略和區域協調發展戰略。加快推動內蒙古自治區發展，是踐行可持續發展觀的具體要求，是加強地區自身發展，促進地區平衡發展，實現共同富裕的重大戰略決策和必然路徑選擇。

（一）法治不僅是經濟社會發展的保障工具，它也是經濟社會發展的內生性力量

經濟發展是社會進步的根本動力和基礎，法治發展在范疇上屬于上層建筑，是人類社會文明發展到一定階段的產物，從現代文明來看，法治已經成為社會發展的動力之一。按照馬克思唯物主義反映論，經濟基礎決定法律制度等上層建筑，同時，法律制度又反作用于經濟基礎。這說明，經濟和法律制度都是社會發展的內容，法律制度不單是經濟社會發展的保障工具，它作為社會發展的動力之一，具有本身的內在性發展內容，法治的內生性發展主要體現以經濟發展為基礎的內生性結構優化，如法治從最初的保障公有制經濟為主體優化為平等保護各類社會主義市場經濟主體。法治在優化自身結構的同時，也在努力促成社會整體結構的優化，可以說，法治也在創造、增加社會生產力。

“以提高立法質量為重點，扎實推進科學立法；以解決執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等問題為重點，扎實推進嚴格執法；以優化司法職權配置為重點，扎實推進公正司法；以增強全民法治觀念為重點，扎實推進全民守法。”

（二）法治是現代文明社會治理的最佳方式

一般來看，社會治理方式主要可以分為人治和法治兩種。關于人治和法治在社會治理上誰更具有優勢的問題，早在2000多年前的古希臘哲學家亞里士多德就給出了答案：“相對于一人之治來說，法治更為可取”。人類社會的實踐發展史也證明了法治較人治的優越性。從現代來看，綜觀世界范圍內的經濟強國無一不以法治治國理政，無論是大陸法系國家的德國、法國、日本，還是英美法系國家的英國、美國，它們都是世界上經濟和法治都很發達的國家。縱觀我國五千年的歷史，從法律觀的視角可以總結為“法治興，則國家興；法治強，則國家強”。歷史上法治帶來的國家興旺與發達的經驗，人治帶來的國家落后與挨打的教訓，成為中國當今執政者的“后事之師”。黨中央歷來重視法治建設，尤其是黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，黨的十九大進一步指出“全面依法治國”等“四個全面”與“五位一體”總體布局統籌協調推進。“法者，治之正也”，法治是治國理政的最佳選擇主要體現在“從國家建設層面來看，法治是構建現代國家的強國之路、富國之策和定國之方；從社會治理層面來看，法治是治理天下的理性之道、公平之道和長久之道；從個體發展層面來看，法治是現代社會成本最低、機會最均等、和諧度最高的生活方式”。此外，需要特殊說明的是，黨的領導與依法治國并不矛盾，黨的領導和社會主義法治是一致的，習近平總書記在關于十八屆四中全會決定的說明中指出“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義”。

法治化保障內蒙古自治區發展開創新格局的具體舉措

中國特色社會主義進入新時代，實現中華民族偉大復興的任務更加艱巨、更加緊迫，堅定不移地實施區域協同發展戰略，對內蒙古自治區提出了更高的發展要求。全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，社會主義各項事業建設必須以法治為保障方能長治久安。當前，中國特色社會主義法治體系日益完善，然而，深刻復雜多變的國內外形勢，實現偉大中國夢的嚴峻挑戰，對法治建設提出了更高的要求。十九大報告指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，以良法促進發展、保障善治”。法治作為一種狀態存在，是靜態和動態的統一體，法治保障社會發展實際上是法的各個環節綜合運作的過程，包括立法、執法、司法、守法等各個環節。為了完成全面依法治區，加快建設法治內蒙古的重大任務和目標，內蒙古自治區按照中央關于全面推進依法治國重點任務的部署要求，提出“四個重點”，即“以提高立法質量為重點，扎實推進科學立法；以解決執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等問題為重點，扎實推進嚴格執法；以優化司法職權配置為重點，扎實推進公正司法；以增強全民法治觀念為重點，扎實推進全民守法”。

（一）深入推進科學立法，完善內蒙古自治區地方立法體系

完備的法制體系是實現法治的前提。當前，在地方立法領域存在著一些突出問題，如立法質量有待進一步提升，制定的一些地方法規解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強；立法效率有待進一步提高；立法范圍有待進一步拓寬；存在地方保護主義和利益博弈，對協同發展造成障礙，等等。為此，必須積極探討建立各地區在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設等“五位一體”方面的法制體系，確保地方發展有法可依。首先，圍繞自治區可持續發展和區域協同發展的目標，盡快對現有地方性法規體系進行梳理，清理限制性的立法規定。其次，以黨的方針、政策、路線為指引，制定符合區域發展的一攬子地方法規體系和合作發展機制，著力加強地方性法規、政府規章和社會規范建設，加快形成完備的地方法規規范體系。截至2017年8月，內蒙古自治區“共制定現行有效地方性法規181件，批準地方性法規和單行條例171件，形成了比較完備的民族地區法規規章體系”。最后，完善地方科學立法、民主立法機制，要“明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化”，“明確地方立法權限和范圍，禁止地方制發帶有立法性質的文件”。

（二）深入推進依法行政、嚴格執法，積極推進內蒙古地區法治政府建設

習近平總書記在關于十八屆四中全會決定的說明中指出，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。在完善科學立法、民主立法機制的前提下，“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。

第一，加快建設職能科學的法治政府。改革開放以來，國務院陸續進行了七次大規模的政府機構改革，機構改革的目的在于配置科學合理的政府機構，有效執行國家職能和法律法規。中國特色社會主義步入新時代，政府應當提高主動性、增強責任感，轉變政府職能，適應維護社會、服務社會的需要。要想轉變政府職能，建設法治政府，需要對政府的權責進行優化配置。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出，“轉變政府職能，優化政府機構設置和職能配置，是深化黨和國家機構改革的重要任務”。轉變、優化地方政府職能，促進地方法治政府建設，地方政府應當將法治政府建設作為工作的主要任務和目標，合理界定和理順地方同級政府之間、政府內部同一層級各職能部門之間的治理邊界。

第二，加快建設權責法定的法治政府。權責法定所框定的“權”主要是指各級政府的權力必須有法律法規的明確授權；權責法定所框定的“責”主要是指政府在行使權力的同時也應當承擔與之相匹配、相對應、相適應的責任。地方政府間的合作與權力行使也應當在憲法和法律法規的框架內。權責法定旨在將政府的權力關在制度的籠子里，明確地方政府的權限和范圍，要求政府行使權力、履行職責必須在法律框架內，不得以區域協同發展等任何理由為借口超出憲法和國家法律法規的授權。

第三，加快建設執法嚴明的法治政府。“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”，當前，在執法領域存在的有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題，嚴重阻礙了法律的有效實施，影響了法律的權威，必須下大力氣加以解決。政府作為執法主體，必須按照法定職責，嚴明執法，保證法律嚴格實施。嚴明執法要求執法主體充分貫徹執行憲法、法律、法規、規章和規范性文件，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，不得以權壓法、不得以權交易、不得徇私枉法等。

第四，加快建設公開公正的法治政府。行政公開是實現公平正義的重要手段，只有公開行政、公開執法才能保障“正義以人們看得見的方式得到實現”。政府是人民的公仆，只有依法行使職權，為人民服務，才能獲得人民的認同和支持。為人民服務，政府應當以公開透明的方式和程序依法行使職權，向社會公開權力清單，明確政府的權責權限范圍，讓人民群眾知曉政府的權力邊界，保證人民的申請權、知情權和參與權，實現人民對政府權力運行的有效監督，使權力在陽光下運行，真正實現權為民所用，利為民所謀，最大限度地增強人民群眾的獲得感。人民政府貫徹行政公開原則，其重點主要體現在以下幾個方面：一是保障行政執法過程和處理結果全方位公開，涉及國家秘密等依法不需要公開的除外。二是行政執法公開從形式公開走向實質公開，逐步實現將行政執法與行政信息一并公開。

第五，加快建設廉潔高效的法治政府。政府應當提高主動性和增強責任感，以《深化黨和國家機構改革方案》為指引，切實做好深化政府機構改革工作，轉變政府職能，制定科學、高效的工作辦法，完善政府內部規章制度，提供必要的公共服務，進行適度的監管，營造良好的營商環境，構建平等對話協商機制，提高利用新技術、新媒體、大數據等輔助政府工作的能力。

第六，加快建設守法誠信的法治政府。守法和誠信都是社會主義核心價值觀的主要內容，建設社會主義法治政府也必須以社會主義核心價值觀為引領。守法、誠信是對政府品質、政治道德的評價，是政府這種特殊身份者應該具有的最低限度的道德品質要求。政府作為人民的公仆，對人民忠誠守信是現代政府的基本政治倫理。建設守法誠信的法治政府，要求政府從官員的角色真正轉變為人民公仆的角色，不斷提高公務員的誠信品德、公仆意識和法治能力，積極自覺守法、主動帶頭守法，忠誠守信于人民，著力塑造政府守法誠信的政治品質和公仆形象。