福建晉江集體產權制度改革的試點經驗

◎閆海 米晗彤

農村集體產權制度改革是在當前市場經濟高速發展、城鄉一體化進程不斷加快的背景下，為了應對農村日益突出的集體資產產權歸屬不明晰、組織權責不明確、權利保障不嚴格及資產流轉不順暢四大問題，以明晰農村集體資金、資產和資源的產權關系并建立現代產權制度為核心，以清產核資、集體成員身份確認及集體經營性資產股份合作制改革為主要內容的系列改革措施。其目的在于使農村集體經濟組織及運行機制適應新形式，保障農民權益，增強農村集體經濟發展活力，并構建有效的鄉村治理體系。

農村集體產權制度改革的重點和難點

農村產權制度改革具有突出的現實意義，陳家澤基于對成都試驗區的考察，提出農村土地產權改革是解決“三農問題”的關鍵[1]。王敬堯、李曉鵬基于對溫州產權改革的研究，提出農村集體資產的產權改革是對我國在長期不協調發展情況下形成的制度化的城鄉二元結構的突破[2]。郭金云認為農村土地產權不明晰、不完整、不可流轉，是城鄉二元結構的主要癥結之一[3]。同時，許志國從清遠經驗中得出農村集體經濟力量的強弱是村民自治制度能否實現良性運轉的重要決定因素的結論[4]。黃延信提出，厘清農村集體產權問題，對于推動鄉村經濟的發展具有重大助益[5]。

福建省晉江市依據“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的改革指導要求，將集體產權制度改革劃分為“成員確定、清產核資、股權設置、股權管理、組織架構”五大關口，逐步推進。這五大關口是農村集體產權制度改革的關鍵點，其中成員確定是前提，清產核資是基礎，股權設置決定集體經濟組織的基本發展導向，股權管理關系集體經濟組織的穩定存續，組織架構則影響集體經濟組織的長遠運營發展。五大關口對于新型集體經濟組織的形成、穩定和發展缺一不可，在實際村鎮級別改革操作中，由于直接關系到農民切身利益分配，成員確定關、清產核資關和股權設置關成為了改革推進的三大難點。

1.成員確定關

它是指通過民主決議方式，結合當地實際，依法對集體經濟組織成員身份進行確定。成員確定這一關口的張力源于村民中存在的不同意愿。集體經濟組織成員身份的合法取得，對于村民意味著依法享有集體資產占有權、收益分配權和資產處理決策權。在實踐中，由于人口流動和變遷，村集體人員成分復雜，基于戶籍登記、土地承包關系以及村規民約進行成員身份確定并不能照顧到全部村民，一方面符合身份認定標準的村民為獲得更大收益而排斥新成員的加入，另一方面不符合現有身份認定標準的村民極力要求取得集體經濟組織成員合法權益，因此，如何民主科學地設立標準以最大程度覆蓋并滿足最大多數村民的要求是實際改革操作中的棘手難題。如果成員身份界定不科學、不民主，將直接導致村民對改革的不認可和不滿意，將阻礙改革的繼續推進，嚴重的甚至造成社會沖突，影響基層治理秩序的穩定，同時為日后村集體經濟組織發展埋下隱患。

2.清產核資關

它是指按照規定和標準程序，對農村集體所有的資金、資產和資源進行存量清查和財務清理，依法認定集體資產價值、損益和權屬關系，建立起集體資產管理機制。這一關口難在清查時的技術操作和清查后的規范處置。一方面，多數村鎮由于管理體制缺陷和管理力量薄弱，存在集體資產、資金和資源管理混亂、缺賬漏賬、資產處置不規范的現象，而村鎮級別“三資（集體資金、資產、資源）”管理機構會計管理類人員緊缺，面對復雜的集體資產狀況，缺乏規范化清查核算的技術能力；另一方面，清查后的集體資產待處置問題多樣，如出現無土地使用權證的土地資源的面積和價值難以界定，違章建筑、林業資產及在建工程款項難以厘清等問題。如何全面真實核清集體資產對村鎮來說是一個巨大的挑戰，一旦在這一關口出現核查重復、遺漏或偏離等現象，集體資產狀況將不能被真實反映，會引發不當的股權分配與管理，并容易導致集體經濟組織基于不真實情況作出錯誤的運營決策，造成沖突和損失。

3.股權設置關

它是將確認的集體凈資產合理折股、量化分配，使集體經濟組織成員享有股份占有和收益權，并以此作為參與管理決策的憑證。股權設置這一關口意味著對集體經濟組織主要職能、性質和未來發展的預設，其難點在于難以準確識別村集體實力，規劃未來發展進路。股權設置一般設集體股和個人股，集體股的設置取決于村集體的經濟能力和集體經濟組織提供公共服務的必需性，經濟能力強且對于公共服務的提供并沒有高需求的村集體，應設置較少比例的集體股，使集體經濟組織承擔更多的市場化職能，推動村集體資產的流轉；經濟能力弱且對于公共服務提供有高需求的村集體，應設置較高比例的集體股，使集體經濟組織承擔更多的保障職能。

4.股權管理關

它是指對集體經濟股份的占有、收益、繼承、退出及質押、擔保等進行嚴格界定。這一關口的難點在于對于股權轉讓以及成員增減的管理。由于存在由死亡、新生、人口流動等原因導致的人員增減，農村集體經濟組織勢必面臨成員調整和股權轉讓等問題，而集體經濟組織量化股份恒定，如果不對股權轉讓和成員增減作出合理規定，將會危害集體經濟組織發展以及成員的權益。

5.組織架構關

它是指依法設置農村集體經濟組織管理和監督機制，處理好村委、黨委和新型集體經濟組織的關系。組織架構關系到組織能否進行科學化、民主化、透明化的管理運營，這一環節目前仍處于對基層村委黨委和新型集體經濟組織關系的路徑探索階段。

上下聯動的產權改革

關于產權制度變遷模式的研究，林毅夫最早用“需求-供給”這一經典的理論構架把制度變遷方式劃分為個人因制度不均衡而自發進行的誘致性變遷與由政府法令引起的強制性變遷兩種，且兩種變遷方式并存互補[6]。隨后楊瑞龍在供給主導型和需求誘致性的制度變遷方式以外，提出以地方政府作為一個擁有獨立利益目標的行為主體的“中間擴散型”制度變遷方式[7]。諾斯與科斯根據充當第一行動集團的經濟主體的不同，把制度變遷分為“自下而上”的制度變遷和“自上而下”的制度變遷[8]。

晉江的集體產權制度改革，經歷了從2011-2016年的自發探索階段，與2017年以來的上下聯動改革階段。本文將從宏觀層面——晉江與村莊的互動，微觀層面——晉江內部的互動進行闡述（見圖1）。

1.宏觀視角下的上下聯動

（1）村社自發嘗試的改革。2011年，晉江市陽光社區等村社率先嘗試農村產權制度改革。繼陽光社區之后，其他村社自2013年起針對暴露出的各種產權問題進行了大膽的改革，在市政府、省政府都尚未明確改革要求與內容時，通過自發的改革嘗試取得了一定的成效。

圖1 晉江集體產權制度改革流程

（2）上級政府的支持與互動。雖然各村社逐步推開的自發改革嘗試取得了一定的成效，但畢竟僅僅依靠村集體有限的資源并不能夠將其改革進一步深化，況且法律法規層面的欠缺也使得各村社在改革的道路上面臨著無法逾越的溝壑。

在這樣的情況下，晉江市政府以敏銳的嗅覺覺察到了各個村社的改革需求，并在各村社需求的基礎上開始了對改革的整體把握和推動。自2016年以來，市政府一方面積極總結前幾年個別村莊自發進行改革所獲得的經驗，同時與上級政府對接，出臺一系列的改革文件支持這一次的集體產權制度改革，切實推動產權制度改革在法律層面的完善；另一方面，結合各村人力和經濟資源的狀況，通過提供律師和專業測量機構等措施幫助各村解決“清產核資”這一困難關口。

2.微觀視角中的主體互動

針對產權制度改革五大關口中的改革難點，除了在清產核資這一專業性較強的關口由晉江市政府牽頭引入專業人員參與其中以外，在身份界定、股權設置和股權管理等需要細化具體方案的改革關口，晉江市各村社創新性地提出了一套具有晉江特色的會議決策模式——“三級會議”制度。三級會議制度將村兩委、村民和鄉賢等眾多主體納入到了決策過程當中，采用事前征集意見，會上討論研究、會后投票表決的流程，確保改革能夠切實地回應多方意見，真正實現決策的科學性與民主性。

（1）產權改革工作小組會議：作為第一級會議，其職能是領導改革，草擬方案。主要負責領導整個產權改革進程，牽頭、推動、細化改革方案細節。產權改革工作小組在擬定改革草案之后，通過二三級會議中其他主體的反饋與訴求收集、修改和完善改革草案，最終出臺正式方案。

（2）村民小組組長會議：作為第二級會議，其職能是草案審核，訴求反饋。產權改革工作小組、村兩委、老人會代表、海歸華僑以及村民小組組長共同參與村民小組組長會議，負責審議表決第一級會議中擬定的身份界定、股權設置以及股權管理的改革草案。表決通過則繼續報由第三級會議審議表決，表決不通過則將草案發回第一級會議重新商議制定。

在第二級會議當中，仍然有第一級會議主體——產權改革工作小組的參與，也有村民小組組長的參與。兩者共同參與，能夠保證作為改革領導方的產權改革小組直接、有效地接收改革反饋與訴求，進一步完善改革方案，切實回應各方訴求。

值得注意的是，在第二級會議當中，有一個特殊主體——鄉賢的參與。一方面，鄉賢作為基層群眾的訴求反饋渠道，向村兩委反饋群眾訴求；另一方面，鄉賢憑借自身在各個社群中的號召力與影響力，加深基層群眾對于政策措施的理解，推動政策措施的實施落地，促進產權制度改革順利推行。

（3）全村戶代表會議：作為第三級會議，其職能是方案表決，最終決定。集體產權制度改革最終目的是要切實回應群眾訴求，滿足群眾改革與發展的需求，“三級會議”中的最后一級會議為全村戶代表會議，它是決定產權改革方案能否順利出臺的決定性環節。就其構成主體來看，參與主體范圍進一步擴大，主要為全村的各戶代表。

全村戶代表對相關方案、清產核資情況、成員資格名單進行最終的投票表決，表決通過則意味著改革方案的正式出臺，經由公示無異議后，改革方案獲得了合法性地位，并可以正式實施。表決不通過，將發回第一級會議重新修改商定。一旦全村戶代表會議投票表決不通過改革方案，則意味著“三級會議”決策模式的再次循環，直至全村戶代表會議表決通過。

3.突破關口，制度變遷

（1）重大關口的突破。晉江產權制度改革的推進，需要突破清產核資、成員界定等五大核心關口。其中清產核資關依靠晉江市政府在測量專業人員支持的背景下，得以順利突破。組織架構關等待產權改革完成，經濟聯合社成立并通過相關章程之后，也能很快突破。因此，此次改革最棘手的關口就是成員界定、股權設置和股權管理三大關口。

成員界定關口涉及到鄉村集體資產橫向分配的問題、股權設置關口涉及到鄉村集體資產縱向分配的問題、股權管理關口涉及到典型的委托-代理問題。上述三大難題，在實質上都是關乎集體利益配置的問題。集體利益配置不合理，村民自然不會滿意，改革也就很難推進。

上下聯動式的制度變遷模式，一方面給予村莊內每家每戶參與、投票和建言獻策等權利，在廣泛匯集民智的同時，也能給村民表達自身需求的權利。另一方面，也讓利益相關方互相了解彼此的立場、觀點，并在不斷的協商之中，最終實現制度的變遷。

（2）制度變遷的實現。通過晉江市、村兩委、村民小組組長、村民和鄉賢等主體的互動，集體產權制度改革得以在三種不同類型的村莊順利開展、推進。在不同主體的上下互動中，制度得以不斷地修改、磨合，最終匯集各方智慧，產生了新的制度，完成制度的變遷。

這樣上下聯動的制度變遷方式，雖然各村在互動過程上較為類似，但是最終產出的具體內容卻是大不相同（見圖2）：

圖2 三村集體改革政策對比

一是以五大關口作為框架開展改革，在三村推進過程相同的前提下，三村具體產出的政策內容卻各不相同。這正是上下聯動模式的優越性：不同類型、不同村情的村莊，都能夠通過類似的互動過程順利完成制度變遷。二是通過這樣的過程所產生的制度，更好地考慮了村莊間的差異，在更容易得到村民的認同與接受，降低政策執行與推廣難度的同時，也能更有效地推進產權改革，實現鄉村振興。

產權改革的晉江經驗

晉江最新一輪的產權制度改革是在承襲先前制度和改革傳統的基礎上進行的。而在這傳承的基礎上，新一輪的制度改革又在上下聯動與村集體自發探索的交互影響的政策變遷過程中，迸發出了極富創新性的改革思路和推動措施，給正處于在集體產權制度改革攻堅期的各地帶來了一個可以參考的優秀范本。

晉江集體產權制度改革的成功，絕不僅僅只緣于晉江市政府自己的大力推動和改革工作人員的不懈努力，在復雜的現實狀況下，晉江的成功更是體現了復合型制度變遷下各方的引導與支持。

1.宏觀支持

（1）高位推動，在科學決策基礎上逐步推開改革方案。晉江的產權制度改革能在不同村情下順利鋪開，和中央的科學決策與大力支持密不可分。

一是試點先行，逐步推開改革方案。在全國范圍內有廣泛代表性的省市、有經營性資產的村鎮、經濟發達村展開試點，采取“盯緊目標，小步快跑”的方法推動體制機制平穩轉軌、過渡，科學安排階段任務。二是推行首長負責制的領導機制。在中央政策下達的文件中，明確規定了實施自上而下的領導和工作機制，直接由地方首長對產權制度改革的進程進行掌控，并對成果和失誤全權負責。這不僅明晰了整個改革的權責體系，防止了部門之間的互相推諉，更形成了統一的改革調度體系，便于逐步推進改革進程。

（2）主動放權，在保障制度規范前提下給予政策調試空間。集體產權制度改革作為深化農村改革的一項重點任務，鄉村振興戰略的重要一環，是在中央戰略的高位推動下統一實施的。晉江市作為產權改革的試點地區，在保證了中央大政方針基本不變的前提下，被中央授予了充分的改革自主權。

在新一輪產權制度改革的試點過程中，中央與省級政府在秉持大力發展農村集體經濟的理念下，依據試點經驗，將晉江市列入了省和國家級改革試點，大力支持晉江的產權制度改革，而在這個過程中，在出臺指導方針和意見的同時又提供給地方政府較大的政策調度空間。這種中央支持和推動下給予地方充分自由的政策環境是晉江各村社得以大力創新的基礎。

2.中層推動

（1）科學賦權，激活改革組織活力。在法律尚未賦予農村集體經濟組織正式法人身份的前提下，晉江經過完備的調研，大膽進行了創新性的嘗試：由政府頒發村集體經濟組織證明書暫時作為農村集體經濟組織的特別法人，賦予改制后新型集體經濟組織明確的市場主體地位，享有施行一般經濟活動的權利。以戶為單位，由農業局統一向成員出具量化股權的股權證書。股權證書作為成員持有集體資產股份、參與管理決策及享有收益分配的有效憑證。

（2）多元參與，促進主體間有效互動。晉江農村產權制度改革涉及國家、集體和村民個人的切身利益，在具體的改革過程當中，一方面，晉江市引入專業律師團隊參與產權制度改革，以實行外包的方式購買法律服務，剖析具體政策，使產權制度改革規范化和合理化。另一方面，在市內各村社普遍實行三級會議制度對各項政策從制定到推廣進行討論公示，這幾乎涵蓋了產權制度改革所涉及的所有相關利益主體，也使得絕大部分村民在這一過程中行使了自身的權利。

與此同時，晉江市在改革過程中，結合了自身海歸人員較多和僑鄉的特點，積極調動鄉賢力量，鼓勵他們為集體產權制度改革集思廣益。在此基礎上形成的各主體之間的良性互動與思想碰撞是改革得以順利推行的又一原因。

3.微觀能動

（1）主動落實，實現模糊政策清晰落地。在出臺政策中，中央政府以相對宏觀和寬泛的規定，給予地方改革充分的調試空間以面對復雜的現實狀況。在此基礎上，晉江市各村社集體在推進農村集體經濟改革的過程中，一方面主動迎合政策，確保大政方針的充分實施，另一方面發揮自身主觀能動性，大膽突破，結合村情將中央和省級政府的模糊性政策內化，實現了政策從模糊到明確的突破。

（2）自發探索，實現基層治理良性循環。伴隨著集體經濟發展和產權明晰、資產盈利的需求，各村社集體逐漸在自發改革的過程中摸索到了村民合作治理和村社政經分離給予村莊的巨大發展契機。在集體經濟組織規范管理以及村資產持續盈利的基礎上逐步形成了資金與管理的良性循環，對集體資產有效經營管理的需求促使了經濟組織的成立和村社資產管理的規范，又進一步促進了集體資產的有效經營和壯大。