建設項目招投標領域違法問題審計方法探究

王錚

近年來，筆者參與了多個大中型建設項目投資審計并擔任主審，發現招投標領域違法問題多發，相關單位管理存在諸多不足和問題，需要認真研究解決。本文對招投標領域常見的六大類違法問題進行概括，分析了問題產生的原因，提出了投資審計的三大應對做法，并對加強建設項目招投標領域監管提出四條建議，為建設項目招投標領域違法問題的審計提供了思路和參考。

近年來，筆者參與了多個大中型建設項目投資審計并擔任主審，通過實踐證明，投資審計在揭示和反映體制性、制度性問題和重大管理漏洞，保障和改善民生、促進反腐倡廉、保障國家重大政策措施貫徹落實等方面作出了積極努力，挽回損失和核減投資額數十億元。在審計過程中發現，招投標領域違法問題多發，相關單位管理存在諸多不足和問題，需要認真研究解決。

一、招投標領域的六類常見問題

招投標領域主要問題有：一是依法必須招標的項目采取“化整為零”的方式，故意規避招投標。建設單位將造價大的工程人為拆分為各種標段，造成各子工程造價均低于招標限額，從而規避招標。比如某大樓裝修工程，區區十幾層，劃分成每層一個標段。每個標段采用議標形式采購，規避招投標法的招標限額。以達到規避公開招標的目的;二是搞“明招暗定”的虛假招標。如部分工程建設單位在公開招標前就與中標單位簽訂了施工合同且已部分付款。招標人與特定投標人商定，投標時壓低或者抬高投標報價，中標后再給予招標人或者投標人額外補償;以脅迫、勸退、補償等方式，使特定投標人以外的其他投標人放棄投標或者使中標人放棄中標的等等;三是規避工程量清單招標。違反《建設工程工程量清單編制與計價規程》（河北省工程建設標準DB13（J）/T85——2009）1.0.3款關于“下列建設工程必須執行本規程：1使用各級財政預算資金的建設項目。3使用國有企業事業單位自有資金，并且國有資產投資者實際擁有控股權的建設項目。”的規定，采取系數招標方式，給項目成本管理和結算帶來一系列問題;四是一些招標投標當事人相互串通，圍標串標，嚴重擾亂招投標活動的正常秩序，破壞了市場經濟公平競爭的規則。如協商約定投標報價的，采取聯合行動或者不正當競爭手段排擠其他投標人，由同一單位或者同一人持不同投標人的資格預審文件、投標文件投標，不同投標人投標文件雷同的，或者投標報價呈規律性差異，不同投標人使用同一單位或者同一個人的資金繳納投標保證金等;五是存在施工掛靠和借用資質現象。如一些低資質等級的施工企業通過借用他人資質或掛靠高級別企業參與競標，為項目埋下了質量隱患。《建筑法》明令禁止借用資質承攬工程的違法行為。《最高院司法解釋》也明確規定“沒有資質的實際施工人借用有資質的建筑施工企業名義與他人簽訂建設工程施工合同的行為無效。”;六是一些市政基礎公共服務地位利用行業壟斷優勢，不履行公開招投標程序。

二、問題產生的原因

審計在發現問題的同時，通過調查、訪談、數據分析，得出了招投標領域問題產生的原因：

（一）招投標程序沒有真正落實到位，存在形式主義。主要反映在招投標管理不規范，中介機構的不健康發展，在利益的驅動下，招投標文件編制過于簡單粗糙、不科學，甚至存在“依據金額編清單、最高限價和標底”的現象。有的項目招標僅限于工程主體部分，而附屬工程均未進行招標。工程用料不明確規格、型號，背離招標文件簽訂合同，施工合同條款簽訂不嚴密，其報審的合同帶有很大的隨意性，大部分工程數量和內容不詳。中標單位與建設單位簽訂可調價合同和工程變更，調增材料價格獲取更多利潤。

（二）部分項目沒有詳細、科學的論證，設計不規范，特別是附屬工程根本沒有施工圖紙，屬“三邊（邊勘察、邊設計、邊施工）”工程。甚至有的工程根本就沒有施工圖紙，不遵守招標圖紙的約束性，在施工中想改就改，想變就變，隨意簽訂違反中標合同實質性內容的補充協議，使工程概算控制失效。具體追究責任制度少，甚至沒有建立這方面的規章制度，成為管理的盲區。

（三）一些建設單位項目管理人員對政府投資項目的招投標過程管理等流程不清楚，缺乏基本的工程技術專業素質，導致無法在招投標關鍵環節發揮建設單位的監督作用。建設單位項目管理隊伍存在“一次性”的問題，造成管理和人員上的浪費。“建一個項目，抽一批人員，完一個項目，撤一個管理隊伍”，付出很多時間和資金的代價鍛煉出一批管理人員，總結出一批經驗和教訓，項目結束又流失了。這不僅極大浪費了資源，也造成投資項目管理隊伍欠專業化的問題。

（四）對政府投資項目的監督不足。一是由于政府投資審計力量嚴重不足，審計覆蓋面還較低，雖然各級審計機關積極引入社會中介力量參與政府審計，緩解了部分矛盾，但諸如中介機構的審計質量監督、審計風險和審計經費由誰承擔等問題，仍舊影響和制約著投資審計的全面覆蓋。二是《審計法》規定審計監督的主體是國有投資或融資的項目建設單位，對施工單位的違法行為不能直接處理處罰，導致一些問題屢審屢犯。 三是政府投資責任追究制度不健全、責任追究執行不力。當前我市還未出臺政府投資建設項目責任追究制度，對政府投資活動中各參與方都還未建立相應完備的責任約束，導致違規的成本過低、風險過小，收益卻很高，增加了違法違紀者的僥幸心理，使得個別招投標領域建設秩序混亂。

三、投資審計的應對做法

鑒于以上的情況和原因，審計有的放矢，針對性的改進審計工作方法，采取一系列手段加強招投標領域違法問題的審計。

（一）根據每個項目工程的特點和實際情況，進行審前調查，到被審計單位張貼審計公告，搜集報審資料以外的信息，找出審計的重點和側重點，編制詳細的審計實施方案，把工程項目的每一項內容及其可能發生的情況進一步細化，詳細分工，分配到每個具體人員負責。

（二）堅持資料審計結合實地審查。加大對工程量清單、最高限價和標底的審計力度。對編制工程量清單、最高限價和標底的合理性、合規性進行審計，對工程量清單、最高限價和標底編制粗糙，暫定價項目較多，材料標示不明確，以及不符合實際情況的工程量清單、最高限價和標底進行調整，確保工程量清單、最高限價和標底的真實性和準確性。

（三）加大監督力度，審計、紀委、財政、建設和發改部門要分工負責，共同加強對招投標全過程的監督，防止建設單位按照投標程序內定施工單位和投標單位圍標、串標的現象，確保招投標活動依法進行。三是依法簽訂施工合同。建設單位和施工單位必須按照招標文件簽訂施工合同，不得訂立違背合同實質性內容的其他協議，對中標材料價格，必須按照招標文件規定，采用固定價格結算。

四、加強建設項目招投標領域監管的建議

建議依照國家相關法律法規，出臺符合當地實際的政府投資建設項目管理辦法，促進政府投資建設項目決策更加科學、投向更加合理、運作更加規范、監管更加嚴格，提高投資效益，提升管理水平。

（一）加強投資決策管理，強化政府投資建設項目的前期研究和項目儲備，完善提前謀劃、分級統籌、分類指導、歸口管理等工作機制。

（二）加強項目前期管理，嚴格履行立項審批、規劃、用地、環評、可研、設計概算、施工圖審查等基本建設程序。三是加強項目建設管理，明確建設、施工、設計、監理等相關責任職責范圍，對項目招投標、簽證變更、物資采購、合同管理、竣工驗收、產權登記等重要環節的責權嚴格劃分，嚴把質量，嚴控成本。四是加強監督檢查，加大責任追究。通過強化行業監管、項目稽查、信息公開等多種手段，加大對政府投資建設項目的監督檢查力度，加大對項目建設單位、相關行政管理部門、中介機構及所有參建單位責任追究力度，整治工程建設領域亂象，促進懲治貪污腐敗。（作者單位：邯鄲市審計局）