檢察業務考評歷史演進與現實重塑

嚴鋒

摘 要：檢察業務考評是檢察機關對內進行監督管理的一項工作機制。該機制在促進指導檢察業務開展、提升辦案人員執法水平等方面起到了積極作用。但同時存在考評工具主義傾向嚴重、考核項目設置不合理等諸多問題，應通過健全考核導向、完善考核項目、強化對“行為過程”考核、引導聚焦監督主業、建立專業的外部評價機制等措施，建立更加科學合理的檢察業務考評體系。

關鍵詞：業務考評；歷史演進；現實重塑

一、檢察業務考評之歷史演進

（一）探索階段

1978年以來的很長一段時間內，我檢察機關并沒有形成一套完整有效的考評體系。為更好地發揮上級檢察機關對下級檢察機關的業務管理指導作用，一些地方檢察機關開始進行業務考評的探索。1995年，最高人民檢察院（以下簡稱高檢院）陸續制定下發了《檢察官考核暫行規定》、《初任檢察員、助理檢察員考試暫行辦法》、《檢察官紀律處分暫行規定》等一系列針對檢察人員考核的相關規定。這一系列配套性文件對檢察官考核、選拔、辭職、辭退等事項作了比較詳細的規定。這些規定雖然對檢察人員業務考核作出了規定，但從考評實踐來看，效果不甚理想。這些規定大多比較原則和籠統，可操作性不強。

（二）起步階段

2002年，高檢院又相繼制定了《人民檢察院基層建設綱要》（以下簡稱《綱要》）和《基層檢察院建設考核暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。《綱要》和《辦法》是第一個對基層院建設規劃和建設的考核性規范。這兩個文件對全國基層檢察院建設的標準、原則、內容以及考核的具體要求等作出了規定。《辦法》進一步明確了對基層院規范化建設實施考核的要求。從此，高檢院各業務廳局開始了對下級檢察院業務工作的考核，業務考評首次作為評判基層檢察院建設成效的主要依據被納入基層院建設考核。2004年，《辦法》予以廢止。高檢院出臺《基層人民檢察院規范化建設考核辦法》（以下簡稱《考核辦法》）。《考核辦法》在總結以往經驗教訓的基礎上，對基層院績效考核體系進行了比較系統性的構建，基本奠定了現行檢察業務考評體系的框架。

（三）完善階段

2010年，高檢院在全面總結以往考核規則和機制不足的基礎上，相繼出臺了《最高人民檢察院考核評價各省、自治區、直轄市檢察業務工作項目及計分細則（試行）》和《最高人民檢察院考核評價各省、自治區、直轄市檢察業務工作實施意見（試行）》兩個文件。該文件的顯著特點在于：一是一改以往業務考評過于原則和籠統的弊病，通過“人均”考核性方法，對各個具體的考核項目進行評價，如人均審查逮捕數、人均起訴數等等；二是通過設定具體考核分值對各項考核指標進行量化，使得業務考核更加具體、清晰，增加業務考核的可操作性；三是注重對辦案結果的考核，如訴后無罪率等。

二、檢察業務考評存在的問題

考核管理過程是一個交互性質的過程，不僅反映在上級對于下級的管理行為，還反映下級對于上級管理的一種應對。①業務考核的過度量化極易催生功利的土壤。對于上級檢察機關，容易為追求業績而忽視考核數據的真實性與科學性，從而可能使政策傳導和業務指導等功能得以弱化。對于下級檢察機關，容易為追求分數和排名而針對性地開展工作，使檢察機關職能不能得到有效的發揮。

（一）業務考評的工具主義傾向嚴重影響檢察職能的有效發揮

在相當長一段時間內，檢察業務考核工具主義傾向比較明顯，業務指標的過度量化和目標任務考核的導向性，容易引導檢察人員單純圍繞目標任務考評開展工作。如在高檢院2010年出臺的兩個考評文件中，各項業務工作都設置了統一對應的測算分值。這些過分量化的硬性規定，容易導致檢察機關為了追求考核分值和排名，機械性地圍繞目標考評開展工作。再如，在“兩個考評”文件中，同樣比較注重對業績結果的考核，如逮捕后撤案率、起訴后無罪率等。在這樣的考評環境下，一些檢察機關為提高辦案得分和年底工作排名，圍繞目標任務考評，有針對性地開展工作，一味追求辦案數量，能加分的多做，不加分的不做或少做。其目的就是為了追求考核業績，提高業績排名。這種業績考核導向在本質上違背了司法工作規律，最終影響了檢察權的正確行使。

（二）考核項目設置不夠合理

一方面，一些不符合司法辦案規律的考核項目沒有完全消除。在2015年之前，批捕率、起訴率、有罪判決率等項目都被列入考核范圍，直到中央政法委在2015年中央政法工作會議上明令取消。筆者認為，這是非常值得肯定的，但還不夠徹底。如在審查起訴階段，雖然取消了對無罪判決率的考核，但撤回起訴仍然留存。另一方面，近年來新增的檢察業務沒有在業務考核中充分體現出來。如2017年《民事訴訟法》和《行政訴訟法》修改后，檢察機關被正式賦予了公益訴訟檢察職能，并已成為檢察機關重點工作。但在業務考評體系中卻沒有相應體現出來。

（三）片面強調“行為結果”考核，對“行為過程”的考核權重不夠

從現行檢察業務考評內容來看，考核規則比較注重于辦案數量、辦案質量等方面的評價，即考評機制比較注重對“行為結果”的考核，對“行為過程”的考評明顯不夠。檢察辦案是一個動態的過程，從檢察人員辦案效果上來考察，不僅應從其辦案數量質量上來考察，還應同時從其辦案程序等過程上來考察，更應該從對辦理個案或類案的經驗教訓的分析總結上來評價。因為只有這樣，才能對辦案業績進行充分、綜合、科學、合理地進行評判，以促進檢察業務更加科學健康有序開展。

（四）業務考評在促進檢察機關法律監督職能的發揮上明顯不夠

檢察機關是法律監督機關，訴訟監督是檢察機關的工作主業。同時，檢察機關作為司法機關，在業務考評上，更應圍繞其司法屬性來評價。業績考評制度是必要的，但必須符合司法規律。②因此，業務考評作為方向標和指揮棒，就應該充分發揮業務考評機制的牽引導向功能，引導檢察辦案人員聚焦監督主業，強化法律監督，而不是只充當公安機關的“二傳手”。當前，在強調結果考核的導向下，對檢察人員在辦案中同步做好法律監督的導向性顯然不夠。

（五）外部評價機制不夠專業

在高檢院開展業務考評的很長一段時間內，并沒有引入外部評價機制，直到2014年《關于進一步改進檢察業務考評工作的意見》的出臺，外部評價機制才得以引入。《意見》將人民監督員、人大代表以及政協委員對檢察機關執法辦案工作的評價納入到考評體系中來，考評體系得到進一步健全。但一個突出的問題的是，這種外部評價機制專業性明顯不夠，其結果是嚴重影響了外部考評的實效和說服力。檢察機關辦案是一個很專業的過程，外部評價人員如果專業性不夠，容易導致外部評價機制走向弱化和虛化。

三、檢察業務考評之現實重塑

（一）樹立正確導向，摒棄考評工具主義傾向

明確檢察機關法律監督的職能定位，樹立科學的業務考評導向和辦案理念。著力加大對檢察人員綜合業務能力和辦案效果跟蹤的考核。要更加注重對“軟指標”的考核。引導辦案人員在追求法律效果的同時，也注重對政治效果、社會效果和人文效果的追求。我們欣慰看到，高檢院在《關于進一步改進檢察業務考評工作的意見》中，對考核原則、考核內容等做了比較大的修改，很大程度上改變了以往偏重硬性指標的考核方式。如在考核內容上，在對辦案數據考核的基礎上，增加了對案件質量評查方面的內容；尤其還引入了落實上級院重要業務工作部署情況和社會評價情況的考核。

（二）設置更加科學合理的考核項目

一方面，在對具體考核項目的設置上，應進行全面和科學的考量。如在審查起訴環節，有的案子事實清楚簡單，證據確鑿充分，法律適用毫無爭議，承辦人員只需充當“二傳手”即可。但有的案子案外因素較多，如果不對案件去做全面考量，勢必影響案件的辦理效果。如未成年人案件，大量的工作在案件之外，如回訪幫教、心理輔導等，這都需要辦案人員花費大量的精力。另一方面，隨著檢察機關公益訴訟工作的深入開展，必須加大對公益訴訟工作的考核權重，通過業績考核推動公益訴訟工作深入科學高效開展。

（三）建立“過程控制”與“結果運用”并重的雙向業務考核機制

許多工作不僅體現在具體結果上，還包括具體行為性質和過程性指標。③從科學的現代績效管理制度來說，在注重對“行為結果”的考評同時，更應注重對“行為過程”的考評。從片面注重辦案結果考評導向，轉向“行為與過程”并重的雙向考評機制。在對檢察業務的“過程控制”上，要更加注重對個案流程監控、全程留痕、實時預警，并且全面記錄辦案質量、總結調研成果以及職業操守等，多維度、多方位考核辦案質效。

（四）建立更加符合監督主業的考評體系

切實轉變業務考評理念，改變檢察人員“就案辦案”觀念，不斷加大對辦案過程中監督質效考評的權重。通過加大辦案監督的分數比重，大力引導檢察人員在辦案中加強法律監督，深化法律監督主業。在具體的切入路徑上，要著重強化案件質量評查結果的運用。一方面，對在辦案中同步做到監督的案件要不吝加分，如在業務考評體系中進一步加大對糾正違法等項目的考核，以充分發揮法律監督在辦案中的正面引導作用。另一方面，通過質量評查發現監督漏洞，對案件中應監督而沒有監督到位的案件要相應的減分。

（五）建立更加專業的外部評價機制

要切實加強檢察業務考評外部評價的專業化建設。針對當前人民監督員、人大代表以及政協委員等對檢察機關業務考評外部評價不夠專業的問題，筆者建議，要通過大力提升外部評價人員的專業能力，促進外部評價更加科學、客觀和公正。針對不同類別的檢察業務工作，吸納不同類型的專業人員進行外部評價。如對刑事檢察業務的外部考評，應吸納刑事律師、法院刑庭審判人員、從事刑事法律研究的學者等人員參與評價；對民事檢察業務的外部考評，應吸納民事律師、法院民庭審判人員、政府法制人員、從事民事法律研究的學者等人員參與評價。只有通過大力提升外部評價的專業性，才能切實提升檢察工作外部評價的權威性和說服力，才能真正有助于實現人民群眾在每一起案件中感受到公平正義的司法愿景。

注釋：

①禹得水：《關于檢察機關績效考核制度的調查報告——以省縣人民檢察院公訴績效考核制度為樣本》，《中國刑事法雜志》，2015年第2期。

②陳光中、龍宗智：《關于深化司法改革若干問題的思考》，《中國法學》2013年第4期。

③張志剛：《公共管理學》，大連理工大學出版社2008版，第357頁。