全面實施績效管理，提升政府預(yù)算管理水平

張莉 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部機關(guān)服務(wù)局

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，“要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”這一論斷為今后一段時期深化財稅體制改革、強化預(yù)算管理指明了方向、明確了任務(wù)。政府預(yù)算是全國預(yù)算的主要組成部分，其預(yù)算績效管理情況對實施全面預(yù)算績效管理具有示范引導(dǎo)作用。

一、深刻理解實施政府預(yù)算績效管理的重大意義

1.實施政府預(yù)算績效管理是新預(yù)算法的基本要求。新預(yù)算法確立了預(yù)算的績效原則，實質(zhì)上也就確立了國家治理的績效原則。全面實施預(yù)算績效管理，特別是實施政府預(yù)算績效管理為全面實施績效管理奠定了基礎(chǔ)，提供了示范。以政府預(yù)算績效管理為抓手，推動實施全面績效管理，符合新預(yù)算法的基本要求。

2.實施政府預(yù)算績效管理是現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在要求。現(xiàn)在我們已進入新時代，新時代需要實施現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國家治理。現(xiàn)代預(yù)算及現(xiàn)代國家治理兩者關(guān)系是全方位的：整體共生性、具體相關(guān)性、制度同構(gòu)性的有機統(tǒng)一。整體共生性表現(xiàn)在價值訴求、體系構(gòu)成、形態(tài)特質(zhì)和功能實現(xiàn)。具體相關(guān)性表現(xiàn)在預(yù)算模式、預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過程、預(yù)算機構(gòu)對國家治理的影響和功效上。制度同構(gòu)性意味著現(xiàn)代預(yù)算和現(xiàn)代國家治理都以民主政治與依法治國作為共同的制度基礎(chǔ)。這一關(guān)系決定了以預(yù)算績效管理為抓手，推動全面實施績效管理，符合理論的邏輯，是現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在要求。

3.實施政府預(yù)算績效管理是提升政府治理能力、實現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化的本質(zhì)訴求。現(xiàn)代政府治理是以經(jīng)濟、效率、效益、法治、責(zé)任、公平、公開、透明為原則的政府治理，是以“結(jié)果導(dǎo)向”和“以人民為中心”為導(dǎo)向的政府治理。預(yù)算績效管理是以財政資金的使用績效為紅線，從項目支出廣泛擴大到部門整體支出以及政策、制度、管理等多個方面，極大推動了各預(yù)算主體全面實施績效管理。實施預(yù)算績效管理，更可能地將經(jīng)濟、效率、公平、透明等績效原則和績效理念貫穿在預(yù)算部門工作的各類型、各層次、各環(huán)節(jié)，更可能構(gòu)建起“結(jié)果導(dǎo)向”的績效生成機制，也更可能形成可測量、可評價、可報告、可考核、可問責(zé)的現(xiàn)代化政府治理。

4.實施預(yù)算績效管理是國家權(quán)力科學(xué)運行的客觀需要。現(xiàn)代國家權(quán)力的科學(xué)運行基本要求是規(guī)范、順暢、有序。而預(yù)算績效管理對實現(xiàn)現(xiàn)代國家權(quán)力科學(xué)運行具有積極意義。第一，預(yù)算部門是績效管理的第一責(zé)任部門，預(yù)算績效管理促使預(yù)算部門在履職和行政中樹立績效理念，有助于實現(xiàn)績效管理部門全覆蓋。第二，預(yù)算績效管理有助于政府部門形成全過程預(yù)算績效管理機制，為政府部門向人大報告提供了較為真實的事實依據(jù)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。第三，在預(yù)算草案、報告、決算等環(huán)節(jié)審查預(yù)算及其績效，是人大預(yù)算審查監(jiān)督的重要內(nèi)容。預(yù)算績效管理為人大預(yù)算審查監(jiān)督提供便捷途徑，也是其有效監(jiān)督的基礎(chǔ)條件。最后，預(yù)算績效管理通過公開績效目標(biāo)、預(yù)算以及決算情況，使政府變得更加透明化、可視化，為人民評議、監(jiān)督政府提供了客觀依據(jù)。

二、政府預(yù)算績效管理現(xiàn)狀分析

政府預(yù)算績效管理已在許多省市進行了試點，取得了顯著成效，積累了經(jīng)驗。2018年9月，國家出臺了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，要求全面實施績效管理。在各地區(qū)實施政府預(yù)算績效管理中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，需要我們引起重視。

（一）政府預(yù)算績效管理取得積極成效

具體表現(xiàn)在：首先，制度建設(shè)不斷健全和完善。從2004年我國率先對科技、教育項目支出實施績效評價以來，預(yù)算績效管理改革走過了15個年頭。先后出臺了項目支出、部門整體支出、中央對下財政轉(zhuǎn)移支付支出、財政支出政策績效評價辦法、共性和個性評價指標(biāo)體系、績效動態(tài)監(jiān)控管理辦法、績效目標(biāo)管理辦法等管理辦法或管理規(guī)定，為全面實施政府預(yù)算績效管理奠定了堅實制度基礎(chǔ)。其次，范圍不斷擴大。從項目支出到部門整體支出，再到政府財政綜合支出，以及目前的財政政策績效評價，就中央和地方的實踐來看，績效管理范圍逐步擴大。再次，評價范圍和資金規(guī)模不斷擴大。最后，績效目標(biāo)管理模式不斷拓展，績效管理質(zhì)量顯著提升。

（二）當(dāng)前政府預(yù)算績效管理存在的問題

1.預(yù)算績效指標(biāo)體系設(shè)計困難。具體來說，政府部門公共支出量化考核不夠明確，缺乏設(shè)計明確的考核標(biāo)準(zhǔn)。衡量預(yù)算績效的最主要尺度就是應(yīng)用績效評價指標(biāo)。因此，設(shè)立一個科學(xué)、公平、公正的績效評價指標(biāo)就十分重要。但建立這樣的績效評價體系是十分困難。因為公共產(chǎn)出產(chǎn)品難以衡量，政府的目標(biāo)是維護人民利益和服務(wù)人民。當(dāng)政府資金用于建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、開展社會保障等支出時，公民的幸福感以及公共產(chǎn)品的具體存在價值是難以用數(shù)字來衡量的。這就造成了支出的難以衡量。

2.認(rèn)識不足，定位不準(zhǔn)。目前，多個省市政府部門和財政部門對待預(yù)算績效管理沒有進行深入了解，引起重視程度不夠。有些預(yù)算績效人員沒有將績效考核與計量擺在重要的位置,甚至有時敷衍了事。

3.隊伍缺乏，素質(zhì)不高。預(yù)算績效管理是一項技術(shù)性和專門性很高的工作，對人員素質(zhì)要求較高。而現(xiàn)實中，有些地方尚未設(shè)立專門的績效管理部門和成員，沒有指定固定人員。相關(guān)的績效人員的績效管理水平較差，還有待提高，人員的積極性不強，不夠主動，主要依靠政府自上而下推動去實施績效考核與計量。

4.制度缺失，評價滯后。與國外相比，我國預(yù)算績效管理起步較晚，至今為止還有一系列工作仍然處于探索階段，有些預(yù)算法律法規(guī)還沒有形成體系。而且現(xiàn)行的績效管理制度不夠統(tǒng)一，不同地區(qū)財政部門會有選擇得采取利己的工作方案，難以在同等條件下對同類或類似資金績效進行評價，這就難以保證相關(guān)工作的公平公正性。就滯后性來說，國內(nèi)政府預(yù)算績效評價往往是事后評價，沒有在具體工作的開展過程中進行評價，難以及時糾正工作中的問題。

三、實施政府預(yù)算績效管理的對策建議

1.構(gòu)建科學(xué)預(yù)算績效評價體系。按照“可評價、可比較、可監(jiān)測、可公開”原則，積極構(gòu)建科學(xué)預(yù)算績效評價體系，體系要明確“設(shè)立必要性”“效益指標(biāo)”“象滿意度測評”等評價指標(biāo)，進一步明確可以做哪些，哪些堅決不能做。體系要保證評價過程透明、評價結(jié)果公開，以此保證評價工作公平公正性。同時還要努力發(fā)揮績效評價的功能，將績效結(jié)果運用到具體工作中。通過構(gòu)建有效的預(yù)算績效評價體系，進一步提升資金使用效益。

2.強化理論選舉，提高思想認(rèn)識。突出強化績效管理理念的宣講。首先范圍小應(yīng)該局限在政府內(nèi)部和政府人員中，還要走向市民，走向群眾，宣傳方式要做到多樣化，要結(jié)合信息化的特點，充分利用多媒體、網(wǎng)絡(luò)、期刊等方式，擴大宣傳面，提升宣傳吸引力。還可以通過專家講座、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式，使大家重視預(yù)算績效管理工作，也能讓各部門都知道自己在預(yù)算績效管理工作中所扮演的角色，不能把所有的工作任務(wù)都交給財政部門，而是要各部門共同努力。

3.加強人員培訓(xùn)，建立專業(yè)隊伍。應(yīng)該在政府內(nèi)部盡快建立專門的預(yù)算績效管理辦公室或辦公小組。該辦公室或辦公小組必須配備專門的技術(shù)管理人員來進行管理績效，負(fù)責(zé)各項績效考核項目的選擇與評定，收集資料并且進行實施管理和最后的績效監(jiān)督等。要定期對績效管理人員進行培訓(xùn)，加強學(xué)習(xí)交流，并針對績效實施過程中的問題進行研究，切實提升績效管理人員的專業(yè)化素養(yǎng)。

4.完善管理制度，強化過程監(jiān)督。預(yù)算績效管理制度主要由法律法規(guī)、規(guī)章制度等組成。在規(guī)范相關(guān)法規(guī)、制度內(nèi)容時，要將績效評價作為必備內(nèi)容。要進一步總結(jié)現(xiàn)有級政府預(yù)算績效管理的經(jīng)驗教訓(xùn)，盡快出臺完善績效管理制度，努力實現(xiàn)同級別、同類型、同行業(yè)具有統(tǒng)一的可操作的預(yù)算管理制度。探索成立全國預(yù)算績效評價協(xié)會，積極支持培育社會第三方評價機構(gòu)，指導(dǎo)各類績效評價機構(gòu)開展績效評價工作，努力形成規(guī)范的行業(yè)自律準(zhǔn)則。要實施預(yù)算績效評價報告全公開，使其自覺接受社會各界監(jiān)督，切實提高財政資金整體使用效益。