淺議招標(biāo)方式下政府采購供應(yīng)商的資格審查

陳剛 如東縣公共資源交易中心

《政府采購法》對供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備的資格條件作出了明確而嚴(yán)格的規(guī)定。因此，對供應(yīng)商進(jìn)行資格審查，也是政府采購活動(dòng)中一個(gè)非常重要和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。資格審查是指采購人或其委托代理機(jī)構(gòu)對參加投標(biāo)供應(yīng)商的資質(zhì)、技術(shù)、財(cái)務(wù)狀況、設(shè)備、業(yè)績、信譽(yù)等多方面能力指標(biāo)進(jìn)行評估審查。

一、審查供應(yīng)商資格的意義

政府采購項(xiàng)目一般涉及面廣、數(shù)量多，為確保項(xiàng)目合同順利完成，有必要對投標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行資格審查，審查其是否達(dá)到生產(chǎn)技術(shù)方面的要求，是否具有適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)能力及管理水平等等，這樣可以防止在履行合同時(shí)出現(xiàn)交貨質(zhì)量與實(shí)際需要不相符的情況。通過資格審查，可以詳細(xì)了解投標(biāo)供應(yīng)商的經(jīng)營狀況、技術(shù)能力，從而實(shí)現(xiàn)好中選優(yōu)的目的。同時(shí)，對供應(yīng)商進(jìn)行資格審查，可以提高采購人或評標(biāo)委員會(huì)的工作效率，降低人力成本。在具體采購操作中，經(jīng)過資格審查，可以篩選掉部分不符合條件的投標(biāo)人，使有資格參加采購活動(dòng)的供應(yīng)商數(shù)量縮小到合理范圍之內(nèi)，從而提高了工作效率，降低了采購成本。總之，加強(qiáng)對供應(yīng)商的資格審查，是確保政府采購公平競爭的基礎(chǔ)性工作，也是保證采購項(xiàng)目優(yōu)質(zhì)高效完成的必要手段。

二、審查供應(yīng)商資格的主體

在長期以來的操作實(shí)踐中，審查供應(yīng)商資格是作為評標(biāo)委員會(huì)工作職責(zé)的一部分。但是，法律法規(guī)規(guī)定對供應(yīng)商進(jìn)行資格審查的主體是采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)。《政府采購法》第二十三條規(guī)定：“采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項(xiàng)目對供應(yīng)商的特定要求，對供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查”。《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令，以下簡稱87號(hào)令）第四十四條規(guī)定：“采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查”。上述規(guī)定賦予了采購人或采購代理機(jī)構(gòu)對投標(biāo)人資格進(jìn)行審查的權(quán)力，增加了采購人對采購活動(dòng)的參與度，強(qiáng)化了采購人的主體責(zé)任。

三、審查供應(yīng)商資格的形式、范圍及依據(jù)

政府采購中對供應(yīng)商進(jìn)行資格審查一般有兩種形式：資格預(yù)審和資格后審。資格預(yù)審一般在公開招標(biāo)方式及邀請招標(biāo)方式中采用，由采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)按照資格預(yù)審文件載明的標(biāo)準(zhǔn)和方法，對潛在投標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行資格預(yù)審。資格后審一般是在開標(biāo)后項(xiàng)目評審時(shí)進(jìn)行，主要在公開招標(biāo)或非招標(biāo)方式中運(yùn)用，公開招標(biāo)方式的由采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，而非招標(biāo)方式的則由采購小組（詢價(jià)小組、競爭性談判小組、磋商小組）進(jìn)行審查，評審合格的投標(biāo)文件才能進(jìn)入詳細(xì)評審環(huán)節(jié)。由于邀請招標(biāo)方式在政府采購實(shí)際工作中運(yùn)用較少，所以資格后審目前成為主要審查形式。

在具體采購活動(dòng)中，采購人可以在招標(biāo)文件中要求供應(yīng)商提供證明其履約能力的文件，如資質(zhì)、業(yè)績、技術(shù)、財(cái)務(wù)等情況，也可根據(jù)采購項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商必須符合的特定條件。供應(yīng)商的資格條件要求是構(gòu)成招標(biāo)文件的重要組成部分，投標(biāo)供應(yīng)商資格證明材料也是投標(biāo)文件不可缺少的組成部分。因此，供應(yīng)商資格審查的范圍只能是供應(yīng)商的資格預(yù)審響應(yīng)文件或投標(biāo)響應(yīng)文件，其審查依據(jù)也只能是項(xiàng)目的資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件。采購人或采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)審查資格預(yù)審響應(yīng)文件或投標(biāo)響應(yīng)文件是否符合資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件要求，并作出評價(jià)。

四、供應(yīng)商資格審查在實(shí)際操作中的注意事項(xiàng)

資格審查不嚴(yán)會(huì)出現(xiàn)供應(yīng)商的商業(yè)欺詐行為,導(dǎo)致重大責(zé)任事故。在實(shí)際采購活動(dòng)中，不法供應(yīng)商的資格欺詐主要表現(xiàn)有：借用資質(zhì)投標(biāo),假冒資質(zhì)蒙混過關(guān)，用虛假復(fù)印件、彩印件加蓋投標(biāo)單位公章應(yīng)付資格審查等，其共同的特點(diǎn)就是借非正常手段企圖進(jìn)入政府采購市場，謀求中標(biāo)，擾亂政府采購市場秩序,引發(fā)供應(yīng)商質(zhì)疑投訴事件。因此，采購人作為資格審查和確認(rèn)的主體要充分認(rèn)識(shí)供應(yīng)商資格審核的重要性，嚴(yán)密組織，嚴(yán)格把關(guān)，切實(shí)做好供應(yīng)商的資格審查工作，讓弄虛作假者無立身之地。作為專業(yè)的政府采購代理機(jī)構(gòu)，也應(yīng)履行忠實(shí)勤勉的義務(wù)，及時(shí)告知采購人對供應(yīng)商嚴(yán)格依法行使資格審查權(quán)，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。在實(shí)際操作過程中，采購人應(yīng)如何設(shè)定供應(yīng)商資格條件？如何審查供應(yīng)商資格？有哪些注意事項(xiàng)？對此，筆者談?wù)勛约旱挠^點(diǎn)。

（一）資格條件要合法設(shè)定

在采購活動(dòng)開始前，采購人應(yīng)視采購項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，本著“把握關(guān)鍵，不拘小節(jié)，科學(xué)合理，切實(shí)可行”的原則制定供應(yīng)商準(zhǔn)入條件，以保證寬嚴(yán)適度、切合項(xiàng)目實(shí)際。資格條件的設(shè)定必須符合《政府采購法》及其實(shí)施條例與87號(hào)令等相關(guān)法律法規(guī)。既不能抬高資格準(zhǔn)入門檻、變相圈定供應(yīng)商范圍，又不能以不合理的條件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇，要確保項(xiàng)目能夠公平競爭與準(zhǔn)確執(zhí)行。尤其是采購人在設(shè)定“特定條件”時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)要求：一是設(shè)定的特定資格條件不得違反國家相關(guān)政策要求，如支持中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品推廣等。否則，特定條件本身屬于違法違規(guī)行為。二是設(shè)定的特定條件應(yīng)當(dāng)與采購項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要相適應(yīng)，或者與合同履行相關(guān)。特定條件不得指向特定的專利、商標(biāo)、品牌或者供應(yīng)商, 限制或排斥其他潛在供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)。三是設(shè)定特定條件后，要保證采購項(xiàng)目依然具有充分的競爭性。四是金額較大、技術(shù)復(fù)雜的采購項(xiàng)目，特定資格條件不能確定的，采購人應(yīng)當(dāng)先向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)或者專家咨詢，必要時(shí)進(jìn)行充分市場調(diào)查、組織相關(guān)專家論證,也可預(yù)公告后再設(shè)定。

（二）信息公告要明確要求

信息公告中要明確供應(yīng)商的基本準(zhǔn)入條件，信息公告應(yīng)在法定的媒體上進(jìn)行公開發(fā)布，以便于從源頭篩選合格供應(yīng)商。供應(yīng)商資格準(zhǔn)入一旦確立，就必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)公布的供應(yīng)商資格條件，不得作為實(shí)施資格審查的依據(jù)。信息公告中對供應(yīng)商資格條件的表述應(yīng)準(zhǔn)確無誤，且易于審核驗(yàn)證。采購活動(dòng)中經(jīng)常有一些項(xiàng)目，因資格條件表述不清或存在歧義，從而導(dǎo)致投標(biāo)供應(yīng)商、現(xiàn)場評審人員理解不一，產(chǎn)生誤解，使得項(xiàng)目無法進(jìn)行。比如說“投標(biāo)供應(yīng)商必須提供所投產(chǎn)品原生產(chǎn)廠家針對本項(xiàng)目的授權(quán)”這一規(guī)定，實(shí)際情況是有的產(chǎn)品能取得原廠授權(quán)，也有的產(chǎn)品原生產(chǎn)廠家在國外，或者企業(yè)很大，實(shí)行渠道分級(jí)銷售，根本不可能取得其針對本項(xiàng)目的授權(quán)，一般都由地區(qū)總代理授權(quán)，這時(shí)就會(huì)引發(fā)矛盾。類似情況還有很多，為了避免這些矛盾，在公告上網(wǎng)前，采購人應(yīng)該充分調(diào)研，仔細(xì)推敲，力求在資格條件文字表述上清晰、全面、準(zhǔn)確，便于后期的審核操作。

（三）資格審查要堅(jiān)持“三公”

一是公開。采購文件中要公開對供應(yīng)商資格審查的程序，有時(shí)短暫而緊湊的時(shí)間使采購人或采購代理機(jī)構(gòu)無暇審慎審查供應(yīng)商的資格證明材料，導(dǎo)致不合格供應(yīng)商成為漏網(wǎng)之魚而蒙混過關(guān)，可見未規(guī)定供應(yīng)商資格審查程序會(huì)造成采購活動(dòng)的混亂和采購效率、效益的雙重受損。資格審查的過程可以請政府采購監(jiān)管部門相關(guān)人員現(xiàn)場監(jiān)督，資格審查結(jié)果必要時(shí)可以告知有關(guān)供應(yīng)商，被淘汰的要按規(guī)定告知其未通過的原因，給予其申述和解釋的機(jī)會(huì)。資格性審查工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)對供應(yīng)商資格審查情況形成書面報(bào)告或記錄，審查報(bào)告或記錄應(yīng)當(dāng)載入政府采購檔案。二是公正。資格審查時(shí)，采購人應(yīng)嚴(yán)格按照政府采購法律法規(guī)以及招標(biāo)文件載明的資格要求對投標(biāo)供應(yīng)商提供的有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況等內(nèi)容進(jìn)行客觀、公正的審查。采購人若發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件資格要求中存在違反國家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定內(nèi)容或存在歧義、重大缺陷導(dǎo)致資格審查無法進(jìn)行的，應(yīng)停止審查。同時(shí)，在資格審查時(shí)，其他評標(biāo)專家切忌代行采購人的職責(zé)。三是公平。資格審查要做到對所有投標(biāo)供應(yīng)商一視同仁，不厚此薄彼。凡是符合資格條件的供應(yīng)商，不管有多少，一律準(zhǔn)予參與平等競爭。

（四）審查過程要規(guī)范慎重

一是采購人及采購代理機(jī)構(gòu)要樹立“資格審查非小事”的觀念，不得有絲毫的松懈。審查環(huán)節(jié)的每一項(xiàng)工作都要堅(jiān)持按法定程序進(jìn)行，對投標(biāo)供應(yīng)商提供的資格證明材料的審核一定要慎之又慎，對每家投標(biāo)供應(yīng)商的審核結(jié)果，都應(yīng)有審核人員的簽字，并對審查意見承擔(dān)法律責(zé)任。二是進(jìn)行資格審查要有充分的時(shí)間，不能搞“閃電戰(zhàn)”。有時(shí)由于審查時(shí)間倉促，采購人忽略了對投標(biāo)文件相關(guān)細(xì)節(jié)的審查,采購代理機(jī)構(gòu)此時(shí)就要扮演“監(jiān)督員”的角色，適時(shí)提醒采購人注意相關(guān)細(xì)節(jié)問題。實(shí)踐中，資格審查工作中的一些小失誤所導(dǎo)致的廢標(biāo)流標(biāo)現(xiàn)象屢見不鮮，最終影響了采購結(jié)果。三是必須嚴(yán)格按供應(yīng)商資格條件進(jìn)行審核，資格方面的要求是剛性的，不允許討價(jià)還價(jià)。四是采取適當(dāng)方式與步驟,始終抓住資格原件審核不放松，采購人可以采取分工協(xié)作的方式，按照招標(biāo)文件要求對照投標(biāo)文件的響應(yīng)程度逐一進(jìn)行審核，嚴(yán)格把關(guān),讓弄虛作假者無可乘之機(jī)。

（五）專業(yè)人士要參與把關(guān)

項(xiàng)目的行業(yè)或?qū)I(yè)人士是經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等相應(yīng)領(lǐng)域的權(quán)威，了解采購項(xiàng)目的特殊性，對本行業(yè)的供應(yīng)商也比較了解，最有發(fā)言權(quán)。讓他們參與對供應(yīng)商進(jìn)行資格審核，有利于增加針對性，提高審查效率，有利于清楚把握投標(biāo)供應(yīng)商資格標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)力量情況，有利于加強(qiáng)對供應(yīng)商所提供的有關(guān)資格材料的鑒別和審定能力，同時(shí)也可以防止由于采購人專業(yè)業(yè)務(wù)素質(zhì)方面欠缺而導(dǎo)致的失誤。因此,筆者認(rèn)為結(jié)合采購項(xiàng)目具體特點(diǎn)和特定要求，可以聘請對口行業(yè)或?qū)I(yè)的人員組成審查小組進(jìn)行資格審查，專業(yè)人員也可在政府采購專家?guī)熘须S機(jī)抽取產(chǎn)生，相關(guān)人員名單在審查工作結(jié)束前應(yīng)當(dāng)保密。專業(yè)人員應(yīng)當(dāng)客觀、公正地履行職責(zé)，遵守國家相關(guān)法律、法規(guī)和職業(yè)道德。專業(yè)人員與投標(biāo)供應(yīng)商存在利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避，具體回避情形按照《政府采購法實(shí)施條例》第九條規(guī)定執(zhí)行。采購人仍需對供應(yīng)商資格審查事項(xiàng)承擔(dān)最終責(zé)任。

（六）資格復(fù)審要后續(xù)跟上

在實(shí)際工作中，由于資格后審的對象建立在投標(biāo)供應(yīng)商提供的投標(biāo)文件上，這給某些心懷僥幸、弄虛作假的投標(biāo)供應(yīng)商提供了可乘之機(jī)。資格復(fù)審的運(yùn)用，改變了以往被動(dòng)的僅憑一紙投標(biāo)文件定結(jié)果的傳統(tǒng)審查模式。某些冷僻、重大和復(fù)雜的項(xiàng)目可以利用資格復(fù)審環(huán)節(jié)，變被動(dòng)為主動(dòng)，有效的提前防止或糾正某些因信息欺騙而導(dǎo)致的誤評、誤判。根據(jù)《政府采購法》第二十三條的規(guī)定，采購人擁有對供應(yīng)商的資格審查權(quán)利。對于小型或技術(shù)簡單的采購項(xiàng)目，采購人自覺不需要復(fù)審時(shí)完全可以放棄復(fù)審，但對于冷僻、重大且復(fù)雜的采購項(xiàng)目，出于謹(jǐn)慎原則，在報(bào)經(jīng)政府采購監(jiān)管部門批準(zhǔn)后，采購人完全可以拿起資格復(fù)審權(quán)，按招標(biāo)文件的規(guī)定對中標(biāo)候選人進(jìn)行資格復(fù)審。資格復(fù)審更重要的意義在于給供應(yīng)商投標(biāo)時(shí)制造了心理威懾，一定程度上可以減少投標(biāo)供應(yīng)商投機(jī)取巧、弄虛作假的心理。同時(shí)能夠把紙質(zhì)抽象標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化成實(shí)際履約能力，是防止弄虛作假的最后一道屏障。