開發區，人大工作不應缺位

汪娟

1984年，國家批準設立首批開發區，距今已經35年。目前，全國省級以上各類開發區數量已經達到2543個，其中國家級開發區552個（經濟技術開發區219個，高新技術產業開發區156個），省級開發區達到1991個。開發區已經從最初的經濟功能區向多功能社會城區發展，逐漸成為產業、人才、科技、資本集聚之地，在經濟社會發展中的地位舉足輕重。但是，開發區的民主政治制度建設卻相對滯后，一些開發區先行先試，設立了人大工作機構，建立了相關工作制度，但由于立法缺位等原因，未能很好發揮出人大制度的作用。同時，設立開發區的政府同級人大及其常委會對開發區重大事項決定和監督等職權的履行較為薄弱，不少地方還沒有真正開展起來，導致開發區“經濟高地、民主洼地”的問題比較突出。

一些開發區先行先試，設立了人大工作機構，建立了相關工作制度，但由于立法缺位等原因，未能很好發揮出人大制度的作用。

開發區人大工作的實踐探索

近年來，為適應開發區的轉型發展要求，部分開發區積極探索實踐，相繼建立了人大工作機構，開展了人大工作，取得了一定成效。

目前，開發區人大工作機構存在四種形式。一是開發區人大及其常委會。如上海市浦東新區2000年8月就建立了完整的一級地方政權。二是人大開發區工委。近年來越來越多的開發區采取這種組織形式，如河南省洛陽高新區、遼寧省鞍山開發區等。三是開發區黨工委內設人大工作聯絡部門。如山東省日照經濟技術開發區、江蘇省南通經濟技術開發區等。四是人大常委會機關內設開發區人大工作機構。如大連市人大常委會2010年11月成立大連市人大常委會先導區工作委員會。

開發區人大工作主要是代表工作和部分監督工作，大部分開發區的人大工作僅限于代表服務保障工作。在工作制度方面，近年來，各地開發區進行了大膽嘗試、積極探索，建立了不少制度，用以規范開發區人大工作。如，年度會議制度、日常工作制度、與其他國家機關聯系工作制度、重大事項列席制度等。

盡管經過多年探索，各地開發區人大工作有所進展，但仍面臨立法缺位、性質不明、職責不清、體制不順等問題。

立法缺位，難以建立健全工作機構。各地開發區人大工作自開展以來雖然進行了積極探索，取得了一些成效，但仍缺少法律的支持。地方組織法第三十五條第一款中“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”的規定是目前設立開發區人大工作機構的主要依據，但該法律沒有對開發區人大工作機構的建設和工作作出具體規定。全國人大及各省人大也沒有頒布規定開發區人大性質、職責和地位的法律法規。因此，全國各地仍然有大部分開發區并沒有設置人大工作機構，已經設立開發區人大工作機構的，也存在一些值得斟酌的問題。例如，在開發區黨工委之下設置人大工作機構，由黨的工作機構直接聯系與組織人大代表開展活動，不符合人大制度和我國的政治制度;已經設立開發區人大工作機構的地方，也存在職責不清的情況，除了極少數設立了人大及其常委會的開發區之外，其他開發區人大工作機構無權獨立審查開發區財政預決算，還無人事任免權。

職能薄弱，難以發揮人大作用。目前，大部分開發區人大工作的主要職能是協調、服務人大代表，其他職能較為薄弱。其中，較為突出的問題在于，開發區轄區的人大代表要參加所在行政區的人民代表大會，聽取和審議行政區的事務，同開發區的經濟社會發展關系不大，代表對行政區的工作不熟悉，難以對開發區的經濟社會發展提出好的建議。此外，開發區的代表建議辦理難，代表在行政區人代會上提的建議涉及開發區時（如開發區教育、醫療等問題），因行政區域隸屬原因，難以交辦，即使交辦，辦理質量也不高，難以解決實際問題。開發區作為各個地區優先發展、享有政府特別政策的地區，實行相對獨立的權力運行機制和財政管理體制，再加上開發區本身人大制度的不完善，導致了開發區的權力缺少人大監督。雖然已經有部分地區開展了監督工作，比如召開年度會議聽取審議開發區“一委兩院”工作報告，但大部分開發區人大機構行使監督職能，還是受派出它的行政區人大常委會委托或者授權，代行政區人大常委會開展視察、執法檢查、審議專項工作報告的前期和基礎性工作。特別是在財政監督方面，開發區作為地方產業集聚地，財政收入增長快，但開發區實行的是相對獨立的財政管理體制，部分開發區的財政資金未納入地方政府資金管理范疇，人大工作體制機制在開發區的缺失缺位，導致許多開發區財政資金的人大監督存在盲區。

力量不足，難以保障本職工作。在四種開發區人大工作機構形式中，大部分機構的人員力量較為薄弱。設立人大工委的開發區，工作人員與開發區其他機構相比不足，甚至部分工作人員是兼職;黨工委內設人大工作機構的，人大工作通常由黨政辦的一兩個人兼職負責;地方人大常委會內設開發區人大機構的，人員也不足。這幾種形式普遍存在機構簡單、人員偏少的問題，難以滿足正常的工作需要，難以完成相應的職責任務。此外，不少開發區雖然設立了人大工作機構，但是工作人員常被指派到項目拆遷、文明創建、招商引資等工作中，影響了開發區人大工作的正常開展。

確保人大制度在開發區沒有空白

充分認識開發區人大工作的重要性。加強開發區人大工作，首先要從堅持和完善人民代表大會制度，推動人民代表大會制度與時俱進的高度來認識。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出，人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，支撐中國國家治理體系和治理能力，集中體現社會主義民主政治的特點和優勢。必須長期堅持、全面貫徹、不斷發展人民代表大會制度，充分發揮國家根本政治制度作用，通過人民代表大會制度牢牢把國家和民族前途命運掌握在人民手中。新的形勢和任務對各級人大及其常委會工作提出了更高的要求。要按照總結、繼承、完善提高的原則，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，推動人大工作提高水平。

在我國，人民代表大會制度已覆蓋各級行政區。目前，開發區從最初的單一功能區到產城融合的綜合區，管理組織已經行政化，不應成為人大制度全覆蓋中的“例外”。

加強頂層設計，建立健全開發區人大工作法律法規。開發區作為產業、人才、科技、資本集聚的地方，是地方改革開放與建設發展的先行區，更應將開發區的改革發展納入法治軌道。在開發區建立人大制度，必須從頂層設計，立法推動。在國家層面確立開發區人大的基本法律地位，在地方組織法中加入開發區人民代表大會制度章節，明確開發區人大工作的機構、職能等;在監督法中賦予開發區人大合法權力及承擔的監督開發區“一委兩院”的法律職責。在地方層面，在國家修改法律之前，有條件的省、設區的市人大，可以考慮出臺地方性法規，明確開發區人大工作機構的基本性質、組織機構、工作職責、議事規則等。

強化機構建設，推動開發區人大工作全覆蓋。對于已經與行政區合并的開發區，應當建立承擔全面職能的人大及其常委會。對于一些規劃面積小、難以與行政區合一的開發區，可設立人大常委會派出機構，保證開發區人大工作的正常開展。對于沒有設立人大機構的開發區，可由設立開發區的政府同級人大常委會加強指導，推動建立健全符合開發區特點、符合本地實際情況的開發區人大機構和運行機制，積極探索開展開發區人大工作的有效途徑，促進和支持開發區經濟社會又好又快發展，確保人大制度在開發區沒有空白。

積極履行職責，讓人大制度在開發區發揮作用。已經設立開發區人大工作機構的，要完善工作制度，保證工作人員力量，進一步加強開發區人大工作。在監督工作方面，雖然監督主體是設立開發區的政府同級人大常委會，但開發區人大工作機構應充分發揮職能，可以向常委會提請，組織開發區人大工作機構和人大代表聽取開發區“一委兩院”工作報告并提出建議。對于涉及到相關行政區和開發區的綜合性問題，可以提請行政區人大常委會，將綜合性問題納入常委會年度監督工作計劃等。在代表工作方面，雖然目前大部分開發區人大工作機構都不能單獨組團，但是開發區人大工作機構可以為代表提出建議、開展調研等做好服務保障工作，讓代表建議更能解決開發區經濟建設和民生實事等問題，更好發揮代表作用。

（作者單位：重慶市人大常委會研究室）（編輯 郭剛 yuan377@sohu.com）