完善行政事業單位內部控制之我見

陳晶

[摘 ? ?要] 行政事業單位一般指以增進社會福利，滿足社會文化、教育、科學、衛生等方面需要，提供各種社會服務為直接目的的社會組織，彰顯著政府的服務能力。隨著現代經濟社會的不斷發展，政府管理體系也在不斷地進行改革，行政事業單位如何保障管理規范有序、服務高效運行在當前顯得尤為重要。某些現狀表明，行政事業單位在構建科學有效的內部控制體系方面仍存在不盡如人意的地方，致使部分內部管理表現出隨意性，約束機制實效性不強，因此亟需搭建行政事業單位的內部控制體系，加強內部管控，提高服務水平。

[關鍵詞] 行政事業單位;內部控制;約束機制

[中圖分類號] C935 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2019）07-0114-06

一、引言

行政事業單位一般指以增強社會福利，滿足社會文化、教育、科學、衛生等方面需要，提供各種社會服務，行使社會職能的具體實施載體，同時兼具著維護社會公平和公眾利益的使命，彰顯著政府的服務能力。從某些現狀可以看出，行政事業單位在構建科學有效的內部控制體系方面仍存在不盡于人意的地方。隨著中國特色社會主義跨入新時代，行政事業單位內部控制的重要性逐漸凸顯，也倒逼行政事業單位的改革進入快車道。作為我國社會管理、社會建設、社會服務不可或缺的重要組成部分，行政事業單位構建科學、規范、開放、自律的內部控制體系非常有必要。

2015年，國家財政部下發文件，要求行政事業單位建立內部控制系統，并配套建立健全相關制度[1]。這個文件無疑具有重要性和必要性，因為在實際執行和操作層面，基于這樣那樣的主客觀原因，基層單位內部控制系統有的建立晚，有的不全面，有的只是照本宣科照搬相關的規章制度。還有的盡管把規章制度列入文件、擺在桌面、掛在墻上，但在實際工作中仍按照舊觀念、老辦法辦事，新瓶裝老酒，等等。顯而易見，這樣的內控制度自然形同擺設，內部控制效能大打折扣，服務社會和群眾的效果自然不敢恭維，這不能不引起高度重視，亡羊補牢，未為晚也。

二、內部控制是科學管理的應有之義

內部控制是一個古老的話題。早在古巴比倫的美索不達米亞文明時期，就有在社會管理中通過職責分工、相互制衡的內容和方式，防止失誤和舞弊行為的實踐，可以說這是最原始的內部控制形態[2]。一般說來，西方發達國家在政府、社會和企業中施行內部控制起步較早，在理論和實踐方面較為普及，有一套較為具體和嚴格的制度。但其中最早應用內部控制制度的當數企業，較為經典的是一度在美國盛行的COSO內控框架理論 [3]。

在我國，基于國情、體制及機制的差異，行政事業單位的形成狀況、管理功能、設立形式、內部管控形態等方面均有別于西方社會。近些年來，行政事業單位在實施改革、完善內部控制體系方面，側重借鑒和移植了一些企業內部控制的理論，意在規范自身的經濟管理和經濟活動。主要類型和內容包括：

1. 風險評估和控制方法。行政事業單位內部控制系統初期建立時，首先需要考慮各項經濟活動是否存在風險，著重強調風險控制，按照國家有關法規，結合單位實際情況，對發現的經濟活動風險點進行控制和監督。強調風險控制既是為了避免工作失誤，也是為了避免人力、物力和財力的損失，進而避免單位的形象受損，愛護和保護干部。風險評估主要包括兩個層面，一是單位層面，二是業務層面。內部控制的方法主要是不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制和信息內部公開等方面，有一整套的流程及其要求，以規范單位和員工的行政行為、服務行為和事業發展行為。

2. 單位層面和業務層面的內部控制。內控建設作為單位層面的基礎性、基本型建設，首先需要頂層設計，需要主管部門、單位領導層的重視，為內部控制建設提供強有力支持，提高對內控制度建設的認識，自覺服從并遵守其相關制度。單位層面內部控制主要包括單位內部控制的組織架構、重點領域和關鍵崗位制衡機制建設、內部控制系統信息化、工作職責分離等方面，它涵蓋單位管理的全方位，具有總體把關的控制功能。業務層面內部控制則包括預算業務控制、收支業務管理、政府采購業務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理等6大項，它是單位內部管理及其操作必須遵行的具體規定和要求，規范著單位職工的具體行為準則，也是科學管理的應有之義。

3. 評價與監督。建立健全監督制度，包括內部監督和外部監督。內部監督需要建立經濟活動風險定期評估機制，基于單位的業務范圍和內部控制目標開展內部控制風險評估;外部監督則需要建立與審計、紀檢等職能部門的聯動機制，定期監督單位權利行使情況。

三、行政事業單位內部控制建設應關注的幾個問題

行政事業單位內部控制是個系統工程，具有提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，提高工作效能，加強廉政風險防控機制建設的作用和意義。筆者認為，目前內部控制建設方面，應側重防范以下幾個問題。

其一，崗位廉政風險問題。從體制機制層面而言，行政事業單位一般分為全額或差額財政性經費撥款，執行國家規定的事業單位會計制度。按照單位屬性及職能，部分單位可能存在行政事業單位國有資產收益類收入，致使資金往來的體量大、資金來源渠道復雜，管理上存在難度，具有出現監管疏漏的可能，資金安全或存在風險。聯系到當前反腐倡廉的許多案例，不能不重申防范崗位廉政風險的極端重要性。

其二，崗位職責風險問題。行政事業單位工作管理上盡管制定了各項規章制度，各項流程日趨清晰，各項手續日趨健全，各項臺賬日趨完備，且上級主管部門對下級單位的監管和服務日趨加強，并將監督檢查常態化，但仍然不容疏忽。譬如有些系統和行業龐大而復雜的隸屬體系，存在著“長臂管轄”難以落實到位的可能;再譬如有的垂直管理單位因地理位置的特殊性，山高皇帝遠，仍存在管理上的疏漏;甚至不排除有的直接隸屬于黨政機關的事業單位，有時也存在著“燈下黑”的現象。崗位職責風險的話題絕非無中生有。

其三，業務流程風險問題。行政事業單位的工作特性及其范圍必然涉及許多項目，項目的實施按規定一般需要多個部門（單位）共同協作完成，流程上環環相扣，職責上相互交叉，形成工作上的協作體。但在項目實施過程中有時會由于這樣或那樣的原因而出現協調、落實不到位等情況，導致業務流程不通暢，甚至使流程進入死循環，工作進度無法按要求完成，致使項目無法推進。而既定程序的嚴謹性又不得不使工作流程“循環往復”，需要重新申報到審核，層層簽字畫押蓋章，既造成人力、物力上的浪費，又會影響工作，耽誤時間，甚至招惹民怨。

其四，資金安全風險問題。部分行政事業單位存在國有資產收益類收入，包括既定的各類收費收入。盡管國家大力開展“放管服”改革，清理各種收費許可及其項目，但有些合理收費依然存在。該部分收入使用較為靈活，在預算編制時，一般用于彌補人員和事業建設經費的不足。雖然這類資金納入到了預算收支之中，也有著監管的形式，但各單位結合實際資金需求，很可能出現預算不執行或超預算開支、甚至是“張冠李戴”的情況，釀成資金安全的失誤或風險。與此同時，收支管理問題也是一個不容疏忽的問題。基于單位內部的機構設置、職能劃分、信息不暢等情況，財務部門有時未能全程參與資金的運轉過程，未能對經費的實際使用進行追蹤監督，有時僅僅是見到票據就付款，見到領導簽字就報銷，無法及時掌控資金的流向，也無法正確判斷資金使用是否合理、合規，進而導致收支管理發生風險的可能。

其五，內部控制管理信息系統的搭建及專業內控人才缺乏問題。目前，行政事業單位內控系統建設僅處于初級階段，實踐經驗須進一步積累和完善。雖然按照政策和文件要求搭建了內控框架，但由于缺乏認知，經驗匱乏，難免流于形式，規章制度有時不能得到有效的遵循，工作思維定式仍然停留于既往，具體業務管理仍存在按老辦法處理的情況。有的單位甚至還未運用現代科技手段搭建內部控制管理信息系統，落實國家政策的規范程度不高。另外，行政事業單位的內部監督不具備權威性及獨立性，大多數情況下都是接受外部審計部門和上級主管部門的監督，內部監督失之于寬，對發現的問題未能予以有效的糾正和預防，導致同樣的問題在多個下級單位時有發生。有的內控專職人員不是科班出身，專業水平相對薄弱;且內控人員多為兼職，人手精力不足，導致內部控制管理工作難以落實到位。

其六，績效考核機制不科學、不嚴謹的問題。盡管行政事業單位在績效考核上制定了相關的制度，明確了績效考核的指標和辦法，但由于績效考核指標設置不嚴謹、可執行性較差，績效考核方面的信息反饋不多，無法反映實際情況。同時缺乏有效的懲罰措施，績效考核好與壞沒有跟個人年終考核業績掛鉤，導致考核機制未能發揮真正的激勵作用，出現工作上的付出、失誤與獎懲不對等的矛盾。另外，機構改革落實了“三定方案”，單位內部的崗位配置嚴格就位，單位職數受到限制，特別是關鍵崗位不具備輪崗的客觀條件，關鍵崗位難免會成為內部控制的“關鍵少數”。就單位內部控制的管理層面而言，也會出現責任不明、獎懲機制不完善的問題，集體決策看似公平、公正，若集體決策失誤，一般難以追究具體責任人的責任，法不責眾，責任不明。另一方面，遵守內控制度的工作人員并沒有相應的獎勵，干多干少一個樣，干好干壞一個樣，而違反規章制度的行為可能不會被發現，不會受到相應的處罰。若長此以往，必然導致內控制度成為擺設，無法起到有效的激勵和監督作用。

四、完善行政事業單位內部控制的相關建議

（一）構建立體的行政事業單位監督管理體系

加強行政事業單位內部控制，需要加大改革力度，建立健全監督機制，創新監督手段，增強監督力度，使各項權力相互制約又相互協調。要明確單位黨組織的主導地位，同時引入內部審計機制，強化紀檢監察職能，構建立體的監督管理體系。單位黨組織要側重單位層面的管理工作，如管理決策、規章制度的建立、領導干部的任免、重大項目的實施等，以事前和事中的監督為主，事后監督為輔;內部審計主要監督業務層面的工作，如審計內部控制的健全性及有效性、審計會計及相關信息的真實性、合法性和完整性、審計經費績效的完成情況等，以事后監督為主;紀檢監察側重于教育、監督、懲戒層面的工作，如黨風廉政建設、查辦違規違紀行為、糾正單位不正之風等，將監督貫穿于全過程。

鑒于當前反腐敗斗爭的高壓態勢，強化紀檢監察部門的管理職能至關重要。行政事業單位要建立健全紀檢監察部門，單位黨組織下設紀委或紀檢委員，有條件的應單獨設立紀檢監察辦公室專門從事各項紀檢監督工作。單位的黨政領導要高度重視紀檢監察工作，首先從思想認識上重視紀檢監察工作，具體工作設置專人管理。從業務層面來看，紀檢監察監督跟內部審計的職責應該相互補充、形成合力，不僅從黨紀國法上來傳導壓力，嚴肅政治紀律，加強對黨員干部職工的監督檢查，同時也要借助于內部審計的各項數據，保證取證資料的有效、完整，以事實為根據，以法紀為準繩。

（二）強化內部審計監督職能

制定符合實際工作需要的內部審計制度，強化內部審計的監督職能。首先要明確內部審計在全局工作中的監督地位，內部審計首先應該獨立于各部門的管轄范圍之外，專注于提供客觀公正權威的審計意見，并兼顧審計整改落實情況;其次內部審計部門或人員要被賦予與職責相對應的權利，使得相關部門或人員能夠參與到業務活動中去，能夠及時提出審計意見，在事前或事中對違規違紀現象說不，避免“馬后炮”的情形。同時內審人員也要提高政治站位，提高業務指導能力，出具公正嚴謹、準確無誤的資料和數據，為單位和領導當好參謀。

（三）完善風險評估體系

高度重視風險評估制度體系的建立，根據單位的具體業務理順關鍵風險點。在評估體系建立時，需要從思想上提高認識，牢固建立為中心工作服務、為人民服務、為社會服務的意識，提高工作效率。要充分考慮業務流程的每一個環節，根據工作環節反推工作職責和管理職能，做到每個工作環節都有合理的監督反饋機制來預警，從而保障規章制度得到合理合規的執行。從事內部控制工作人員的管理職能要設置合理，相互協作、相互制約，杜絕某個人、某個部門的管理失控，繼而釀成腐敗的風險。要推行政務公開，自覺接受公開的監督，確保內控體系建設公開透明且行之有效。

（四）加大信息化建設投入

加強行政事業單位內部控制體系建設勢在必行。要加大軟硬件投入，開發設計符合單位實際需要，覆蓋各項業務環節的內控軟件，實現內控軟件數據同各業務部門的工作軟件數據的互通。可嘗試在業務部門的工作軟件中嵌入單位內部控制的各項內容，便于及時提示預警違反內部控制的問題，從而防范風險，減少單位損失。

實現內部控制離不開信息化。信息化建設的落實為建立信息定期溝通反饋機制提供了物質條件，有助于定期進行溝通反饋。建立工作計劃月報送機制，將工作目標細化，及時反饋工作進展，發現問題，解決問題，促進工作效能和質量的提升。

（五）明確內控責任，建立獎懲機制

強調行政事業單位內部控制的重要性，既需要思想上、組織上的高度重視，也離不開內控專業隊伍的建設。單位內控人員需要相對獨立，有條件的單位建議設立專職的內控稽核人員，切實有效履行職責，進行經常性稽核，及時發現問題、及時匯報、及時整改。

要明確內控責任，建立獎懲機制，每個環節都要有人負責，對違規違紀事件要一追到底，將合理的獎懲措施落到實處，保證整改到位，以促進行政事業單位科學、高效、健康運行，更好地服務社會，造福于人民。

[參考文獻]

[1]財政部.財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見[Z].財會，2015，（24）.

[2]于玉林.會計大百科辭典[M].上海：上海財經大學出版社，2010.

[3]COSO.COSO內部控制整合框架[Z].COSO委員會，1992.

[責任編輯：鄒立鳴]