長江經濟帶生態保護的若干問題

龔勝生 王維 張濤

[摘 ? ?要] 生態環境是人類生存和發展的基本條件，是經濟、社會發展的基礎，長江經濟帶生態保護是長江經濟帶發展戰略的重點領域。當前，長江經濟帶生態環境的現實也相當嚴峻，針對長江經濟帶存在的水生態系統破碎化嚴重，水土流失和土壤退化加劇等問題，應明確長江經濟帶生態保護的指導思想、基本原則、目標任務和重點領域，并從法治機制、規劃機制、補償機制、監測機制、共治機制、市場機制和問責機制七個方面構建長江經濟帶生態保護的保障機制。

[關鍵詞] 長江經濟帶;生態保護;戰略問題;保障機制

[中圖分類號] F205 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2019）07-0041-08

生態環境是人類生存和發展的基本條件，是經濟、社會發展的基礎。長江經濟帶生態保護是長江經濟帶發展戰略的重點領域，長江經濟帶生態保護關系著全球生態系統的良性循環、偉大中國夢的實現和長江流域的可持續發展，是建設生態文明先行示范帶、生態文明創新驅動帶和生態文明協調發展帶的需要。《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》指出，要“將長江經濟帶打造成為具有全球影響力的生態文明建設先行示范帶”，《長江經濟帶發展規劃綱要》進一步指出，“長江經濟帶發展戰略定位必須堅持生態優先、綠色發展，共抓大保護，不搞大開發”，《長江經濟帶生態環境保護規劃》提出，要“創新大保護的生態環保機制政策，強化保障措施”。

當前關于長江經濟帶生態保護的研究，主要集中在生態保護和綠色發展戰略及實現路徑[1][2][3][4][5]、生態補償模型與機制[6][7][8][9][10]、生態與經濟社會協調發展[11][12][13][14][15]等方面，既有宏觀的戰略路徑，也有微觀的機制設計，對于長江經濟帶的保護開發具有一定的指導意義。但是，關于這一問題的研究遠未成熟，尚需要不斷探索。當前，長江經濟帶生態環境的現實也相當嚴峻：化工企業大量集中，水生態系統破碎化嚴重，水土流失和土壤退化加劇，城市群區域大氣污染嚴重，生物多樣性銳減加重。為此，筆者針對長江經濟帶存在的主要生態環境問題，提出了長江經濟帶生態保護的指導思想、基本原則、目標任務、重點領域和保障機制等，希望能為長江經濟帶生態保護政策的制定提供參考。

一、長江經濟帶生態保護的指導思想與基本原則

（一）長江經濟帶生態保護的指導思想

構建長江經濟帶生態保護戰略體系，在指導思想要上做到“五個堅持”。一是堅持生態優先定位。生態環境是人類活動的載體，良好的生態是社會發展的依托和保障，是人類永續發展的必要條件;二是堅持綠色發展理念。綠色是生態保護的靈魂，是發展過程的規范，只有確立綠色發展理念，才能走生產發展、生活富裕、生態良好、生命健康的文明發展之路;三是堅持科學發展路徑。科學發展觀堅持以人為本、全面協調的可持續發展，生態保護就是在尊重自然的基礎上，實現人與自然的和諧發展;四是堅持生態示范目標。長江是世界第三大江，是與南美亞馬遜河、北美密西西比河相媲美的全球性生態廊道，將長江經濟帶建設成為我國生態文明建設的先行示范帶，對于全球生態系統具有重要意義;五是堅持法治制度保障。法制是意識的引導、行為的保障，生態文明建設需要嚴格的生態保護法制來保障。

（二）長江經濟帶生態保護的基本原則

推動長江經濟帶的生態保護，需要貫徹六項基本原則。一是以人為本原則。良好生態是最普惠的民生，生態保護問題歸根到底是民生問題，生態保護的成果應該由全體人民共享;二是生態優先原則。生態保護與經濟發展在一定時間內處于對立階段，需要從可持續發展的戰略高度落實生態優先原則;三是系統協同原則。長江經濟帶生態保護是一個水、土、氣、生相互作用、相互影響的流域生態系統，其生態保護需要從系統整體出發，不損害生態系統的整體性和多樣性;四是合作共建原則。長江經濟帶生態保護涉及的問題眾多，“天藍、山綠、水清”的良好生態環境需要區域協作、部門聯動、社會參與;五是對接聯動原則。長江經濟帶、長江三角洲、粵港澳、京津冀都市圈都是國家重要的區域發展戰略，長江經濟帶生態環境的全面保護，需要聯合其他重點區域，全面實施生態保護工作;六是動態優化原則。生態保護是一項復雜的系統工程，不可能一蹴而就，也不可能一成不變，需要樹立因地制宜和與時俱進的發展觀念。

二、長江經濟帶生態保護的目標任務與重點

（一）長江經濟帶生態保護的戰略目標

戰略目標是方向性問題，長江經濟帶的生態保護，既要直面存在的問題和面臨的挑戰，也要兼顧國情和民情的需要;既要有“跳起來摘桃子”的勇氣擔當，又要有能切實做到的具體要求。筆者認為，長江經濟帶的生態保護要以“生態優先、綠色發展;不搞大開發，共抓大保護”為戰略定位，以“生產發展、生活富裕、生態良好、生命健康”為價值取向，以“水土氣生要素一體，上中下游流域聯動，山河湖庫綜合治理”為系統思維，以“生態文明先行示范帶、創新驅動帶和協調發展帶”為戰略目標，打造集生態、環境、能源、經濟、旅游、教育于一體的世界級生態廊道。

（二）長江經濟帶生態保護的主要任務

長江經濟帶生態保護是新時期國家賦予長江經濟帶建設的一項復雜且艱巨的任務。長江經濟帶生態保護涉及水、土、氣、生四大方面，這四大方面都形勢嚴峻并呈現惡化趨勢。長江經濟帶生態保護需集合9省2市之全力，加強流域多污染物之綜合防治，實行跨區域、跨部門的聯防聯控和流域共治，共同保護和提升流域生態服務功能，推動流域綠色循環低碳發展。

一是水資源水環境保護。長江經濟帶水生態保護要以長江水資源保護和長江水環境改善為核心：首先要做好水源地水源涵養、水土保持和水安全保護，確保流域內人民都能喝到干凈水;其次要做好岸線資源的可持續利用、重要港口的現代化建設和重要河段的航道保護，確保黃金水道的通航能力;最后做好河、湖、庫等濕地的水污染防治和水生態維護，確保重要斷面水質達到國家要求。

二是土壤環境保護與治理。長江經濟帶土壤保護要以農業土壤污染防治、農產品質量安全為重點：首先要加強土壤環境質量監測，確保農產品質量安全;其次要健全土壤污染防治體系，加強污染地塊的綜合治理和生態修復工作;最后要加強基本農田土壤質量監管，提升土壤的生產能力。

三是大氣環境保護與治理。長江經濟帶大氣環境保護要以城市空氣質量保持、企業大氣污染防治、農村秸稈禁燒為核心：首先要做好總量控制、達標排放、節能減排工作，實行“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的過程管理，強化 “減煤、控車、抑塵、治源、禁燃、增綠”的治理手段;其次要執行流域各省市大氣污染防治法律法規，確保所有城市空氣質量的優良率都能保持在85%以上。

四是生物多樣性保護。生物多樣性的保護要建立生物多樣性信息數據庫，科學劃分出長江源自然保護區的核心區、保護區與緩沖區。核心區重點挽救瀕危物種，保護區重點保護珍奇物種，緩沖區主要是防護作用，減小外界對保護區的環境影響。另外，生物多樣性保護工作應走法治化道路，健全生物多樣性配套法規，制定河流、湖泊、沼澤地、濕地等開發建設的專項規劃，在環境脆弱區和敏感區建立生物多樣性影響評價制度。

（三）長江經濟帶生態保護的重點問題

當前，長江經濟帶生態保護的重點應解決核心、支撐、動力三個方面的問題，形成要素健全、結構優化、功能強大的流域生態系統。

一是以長江流域水生態系統保護為核心。長江經濟帶生態保護需要以水生態保護為核心，重點領域包括：（1）水資源的可持續利用。科學合理解決水資源跨區域調配問題，加強水源地生態保護，確保全流域居民飲用水的安全;推行水資源的集約、節約、綜合利用方式，確保水資源的多功能使用和可持續利用。（2）水污染的綜合防治。調整沿江產業結構和產業布局，執行工廠企業廢水的達標排放和減量排放，加強城鎮生活污水的治理，加強船舶污染的防治，遏制住長江水系污染進一步嚴重的趨勢;大力推行清潔生產和綠色消費方式，常態化開展環保監督檢查。（3）水生態的系統修復。加強水生態修復工程的建設，解決江河湖庫水體富營養化的問題;加強航道綜合整治和岸線資源的合理利用，對岸線資源進行系統的科學的規劃;堅持植樹造林和天然林保護，做好農田綠屏、鄉村綠山、城市綠林的森林防護體系建設。（4）防洪減災能力的提升。堅持退耕還林、退田還湖，防止水土流失和濕地破壞，減少水旱災害的發生頻率;加強長江及其支流的堤防建設，加強城市蓄排水基礎設施的建設，打造“海綿城市”，不斷提升河流和城市的防洪能力。

二是以全域環境綜合治理與協調保護為支撐。長江經濟帶保護需要強化流域生態系統的整體功能，重點領域包括：（1）水、土、氣、生要素生態的綜合治理與協調保護。生態系統是一個精細平衡的系統，水、土、氣、生各要素，破壞了其中的任何一個，所有其他要素也都會受到破壞。要加強大氣污染防治，嚴格大氣污染物總量控制;加強土壤污染防治，農業堅持農藥化肥的減量化生產，推行測土配方施肥技術，減少工業“三廢”對土壤的污染，實現土壤污染監測的全域化和常態化，加強礦山地區的土地修復和重金屬污染區域的土壤修復;形成山、河、湖一體的保護，加強濕地與森林生態系統的保護，提高水體的自凈能力。（2）上中下游流域生態的綜合治理與協調保護。流域是一個整體，不可孤立地看待其源流關系、上下關系和干支關系。在源流關系上，加強水源地保護和城市備用水源地的戰略建設;在上下關系上，以水質為核心，區分上、中、下河流斷面的生態保護職責，實行生態保護行政問責制;在干支關系上，以功能為核心，區分干流和支流生態保護的輕重緩急，分類施策。（3）點線面空間生態的綜合治理與協調保護。生態系統是個空間系統，生態保護需要對空間中點、線、面的環境進行綜合整治。在“點”上，加強綠色城市、低碳城市、生態城市、健康城市、海綿城市的建設，形成生態保護的節點;在“線”上，加強道路綠化、河流整治、山脈保護，形成生態保護網絡;在面上，重點加強農田生態系統保護、森林生態系統保護和濕地生態系統保護。（4）省市縣區際生態的綜合治理與協調保護。生態系統邊界與行政區邊界的不相吻合，歷來都是影響生態保護效果的重要因素。要打破行政藩籬，在省內尺度，形成各行政區各盡其生態保護職責的共識與合力;在省際尺度，各方率先而為，視長江生態環境保護為己任。

三是以現代化綠色產業體系建設為動力。長江經濟帶生態保護需要以綠色、循環、低碳產業為動力，重點領域包括：（1）大力發展現代化綠色農業。大力發展種養牧相結合、低碳有機循環的生態農業，建設節水、節能、有機的綠色農業示范區;嚴格農產品市場準入標準，提高農產品質量和食品安全;加強基本農田和農業生態保護，提升農業抗災能力。（2）大力發展現代化綠色工業。大力支持資源節約型和環境友好型產業的發展，推進傳統產業的轉型升級;大力支持清潔生產、綠色低碳、循環再生、創新驅動的戰略性新興產業的發展，不斷提升綠色工業產值比重;大力發展能源新技術，加快節能產業發展步伐。（3）大力發展現代化綠色服務業。大力推行綠色消費、綠色交通的生活方式，加快資源節約型和環境友好型的“兩型”社區建設;大力推進生產性服務產業和生活性服務產業的綠色認證工作，讓綠色發展理念深入人心;大力發展生態旅游、健康旅游和鄉村旅游。總之，加快形成綠色生產與綠色消費的“倒逼機制”，讓綠色發展真正成為生態保護的動力支撐。

三、長江經濟帶生態保護的保障機制

生態保護的保障機制是制度性問題，是解決生態保護的方向性、長效性和可操作性問題的關鍵。長江經濟帶的生態保護，需要健全完善生態保護的法治機制、規劃機制、補償機制、監測機制、共治機制、市場機制、問責機制等七個保障機制。

（一）健全完善生態保護的法治機制

依法治國是“四個全面”建設的重要內容，長江經濟帶的生態保護，需要加強生態保護的法治建設。一要強化現有環境保護法律法規的剛性約束，加強沿江各省市湖泊保護、大氣污染防治、水污染防治和土壤污染防治等法律法規的剛性約束，形成人大執法檢查的分級監督體系。二要強化地方立法對生態保護的引導作用，鼓勵有立法權的地方圍繞長江經濟帶生態保護制訂地方性法規，有區別而又共同地肩負起生態保護的重任。三要強化環境資源司法對生態保護的保障作用，加快各級人民法院環境資源審判庭的建設與合理布局，重視并抓好環境公益訴訟，充分發揮環境資源審判對生態保護的保障作用。四要強化生態保護立法完善生態保護的法律體系，各級政府針對生態保護的不同要素，進行差異化、針對性立法，如制定《江河岸線資源開發與保護條例》《生物多樣性保護條例》《污染土壤修復條例》等等。

（二）健全完善生態保護的規劃機制

生態保護規劃是生態保護的指南與規范，長江經濟帶的生態保護需要建立完善的生態保護規劃體系。一要認真落實《長江經濟帶生態環境保護規劃》，盡快制定完善各省市生態環境保護實施規劃，而且要對接好《長江經濟帶發展規劃綱要》及《全國主體功能區規劃》。二要做好長江經濟帶綠色產業發展規劃，用清潔生產、綠色消費、綠色產業來引導和確保生態保護，關停并轉一批危險化學品企業和危險貨物運輸企業，以綠色新型城鎮化建設統領綠色產業的布局。三要做好長江水系岸線資源開發保護規劃，科學制定長江干流及其支流的岸線資源開發保護規劃，確保長江流域生態系統血脈的暢通和長江黃金水道作用的發揮。

（三）健全完善生態保護的補償機制

自然資本與人造資本、人力資本具有同樣的效能，環境損益即自然資本的損益，完善環境損益的生態補償機制是促進生態保護重要保障。一要建立生態效益“溢出區”生態經濟補償制度。自然保護區、水源地保護區、禁止開發區、防蓄洪區等生態保護區犧牲了經濟發展的權益，但增值了自然資本，貢獻了生態效益，應該根據其自然資產的增值情況和生態效益的溢出情況進行科學合理的生態補償，加大財政轉移支付力度。二要建立生態效益“負債區”環境稅費征收制度，水土流失區、污染發生區等生態損害區轉嫁了環境損害的社會成本，應該對其轉嫁的社會成本和自然資本的損失進行科學估算，征收適額的環境損害費用。

（四）健全完善生態保護的監測機制

生態保護是一個動態的過程，長江經濟帶生態保護需要建立起一套對環境破壞和生態損害行為進行常態化和公開化、全要素和全覆蓋、多部門聯合的監測制度。一要推進環境監測的常態化和公開化，對污染企業“三廢”的排放要定期進行監測，并將監測數據公開化，既能讓公眾及時知曉環境質量，又能及時曝光污染行為形成輿論壓力。二要推進環境監測的全要素和全覆蓋，利用衛星遙感等現代技術手段，對水、土、氣、林等環境要素進行全面的監測;加強監測站點建設，使監測范圍覆蓋全流域。三要推進環境監測的多部門聯合，建立多部門聯合監測網絡，統一規劃環境質量監測站點，完善監測數據共享機制，實時掌控生態環境狀況。

（五）健全完善生態保護的共治機制

生態保護涉及水、土、氣、生各要素以及與這些要素有關的行政部門，長江經濟帶生態保護需要多部門的統籌協作、綜合決策和共同參與，形成生態保護的聯動共治機制。一要建立政府部門之間的聯動共治機制，環保、農業、水利、林業、建設、交通等政府部門要破除“九龍治水，互相推諉”的條塊分割，努力形成“九龍治水，各盡其責”的共治格局。二要建立行政區域之間的聯動共治機制，各級地方政府都要做好各自區域內的生態保護工作，同時協調好跨區域的污染治理和生態保護。三要建立政府、企業、公眾之間的聯動共治機制，加大生態保護宣傳力度，鼓勵和支持新聞媒體、社會公眾、非政府組織參與生態保護工作的監督，形成政府主導、企業主體、公眾參與、社會監督的生態保護共治模式。

（六）健全完善生態保護的市場機制

良好的生態是最普惠的民生，生態保護關系千家萬戶，長江經濟帶生態保護要利用好、發揮好市場這雙“無形的手”的作用。一要壯大生態保護的市場主體，綠色發展是綠色生產、綠色流通、綠色消費的統一，培育環境治理和生態保護的市場主體，強化生態保護的企業主體地位，讓綠色發展理念成為所有企業的品質追求。二要建設生態保護的市場平臺，建立生態保護的投融資平臺，鼓勵社會資本進入生態保護領域;建立資源、環境、生態產品的交易平臺，逐步開展水權、林權、用能權、礦業權、排污權、碳排放權等的交易;建立重大環境治理和生態保護工程招投標平臺，嚴格企業參與生態保護的環境準入標準。三要建立生態保護績效評估中心，長江經濟帶生態保護績效評估中心的建立，既能有效引導政府生態保護職能部門和公眾以正確、積極的態度參與到生態保護建設實踐之中，也可在自然資本負債表編制、生態服務價值評估、環境損害稅費征收、生態補償額度等方面發揮重要作用。

（七）健全完善生態保護的問責機制

最嚴格的生態保護法制需要最嚴格的問責機制來保障。長江經濟帶生態保護必須強化政府主體責任，建立健全環境損害的行政首長問責制和生態保護的干部政績考核制。一要嚴格執行環境損害的行政首長問責制，建立資源環境年終清查制度，對區域范圍內的資源擁有量和環境質量進行定量評估，如有在年度內造成資源大量消耗或環境破壞嚴重的情況，需對地方行政首長資源環境保護不力進行問責，逐步推行生態環境損害責任終身追究制。二要嚴格執行生態保護的干部政績考核制，將綠色發展指標（如萬元GDP能耗）和生態環境指標（如城市空氣質量、河流斷面水質）納入干部政績考核，推行領導干部自然資產的離任審計，將自然資產的損益作為重要考績指標。

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[責任編輯：朱苗苗]