交通運輸社會治理與交通強國

張改平，孫東泉，李 瑋

（交通運輸部 科學研究院，北京 100013）

一、引言

黨的十八屆三中全會提出“要加快推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”，是習近平總書記提出的中國社會治理領域最為重要的創新性進展與創新性成果。當前，我們正處在大變革大調整時代，新常態下新老矛盾交織，社會問題的多發性更為凸顯；社會結構深刻變化，加強社會治理的緊迫性更為凸顯；現代科技迅猛發展，社會治理的復雜性更為凸顯；經濟全球化深入發展，維護公共安全的重要性更為凸顯。為解決這些新問題和新矛盾，黨的十九大報告提出“共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度和體系建設”。

黨的十九大提出了要建設交通強國的宏偉目標，是新時代下交通行業奮斗的新使命。在2018年的交通工作會議上，李小鵬部長提出，為了“建成世界領先、人民滿意、有效支撐我國社會主義現代化建設的交通強國”，交通運輸現代治理體系是與交通強國相適應的框架體系中重要的組成部分。構建交通運輸社會治理體系，有助于推進我國社會治理現代化的進程，也是構建“政府、社會、市場等多方共建共享共治”治理格局的重要內容。

從交通運輸行業看，將交通治理上升到社會治理層面，積極培養社會共識，突出全民共治共享是必要的[1]。如何更精準地運用有限資源，集中力量辦大事，抓主要矛盾，強化問題意識，遵循目標導向，是我們創新行業社會治理在頂層設計、體系構建、技術支撐、隊伍建設、資源整合等領域的研究成果，緊密圍繞中國特色社會主義社會治理體系建設總目標，緊扣交通強國戰略對行業社會治理體系建設的總要求，有效支撐一系列強國戰略推進實施的重要環節。

二、交通運輸社會治理的內涵

（一）社會治理的新理念新思想新戰略

習近平總書記一直高度重視社會治理問題，他對黨關于社會治理的理念、思想和戰略做了新的發展，將其推到一個新的歷史高度。習近平關于社會治理的新理念新思想新戰略，初步形成了一個既具有歷史視野和洞察力，又富有新時代特征和針對性的理論體系，是新時期新階段運籌社會治理的理論指南。新戰略主要包括問題意識、基本方略、總體要求和主要內容四個部分（見圖1）。

圖1 社會治理的新理念新思想新戰略框架

1.社會治理的問題意識。“實現中華民族的偉大復興”是中華民族的整體利益和共同期盼，自然也是引領社會治理工作的靈魂，社會治理致力于打造和諧有序的社會，解決中國在“趕超型現代化”進程中出現的矛盾，助力走出轉型困境，避免出現顛覆性的錯誤。

2.社會治理的基本方略。必須堅持社會主義道路，堅持黨的領導，自覺服從于、服務于和貫徹黨關于新時期社會主義建設的“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局和“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念。只有這樣，各行業社會治理才能找準自己的定位，工作中才有根本的遵循。

3.社會治理總體要求。必須自覺貫徹以人民為中心的發展思想和工作導向，圍繞國家治理體系和治理能力現代化，不斷改進社會治理方式，著力推進系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理的科學化、精細化水平，加快形成科學有效的社會治理體系。

4.社會治理主要內容。第一，應調適各種社會關系進而形成共建共享的社會格局，重點是調適階層關系，這是源頭性工作，也是全局性工作。第二，圍繞經濟社會發展大局，創造群眾廣泛、有序參與國家和社會事務的條件，釋放和增強社會活力，這是改革開放和經濟發展永葆強大動力的基礎。第三，著力化解和減少社會矛盾，促進社會的和諧穩定，進而維護社會的公平正義。第四，洞察國內外大勢，筑牢國家安全體系，嚴防安全事件和安全風險，保護人民的生命健康和財產安全，保障國家的長治久安。這是社會穩定最基本方面，也是社會活力有效發揮最基本的條件。

（二）社會治理與交通運輸社會治理的內涵[2-8]

社會治理的一般性定義，是旨在構建一種國家、政府、社會、公共機構、非政府組織及私人機構等共同參與的治理狀態，是在科學規范的規章制度的指引下，強調各行為主體主動參與的社會發展過程。基于我國基本國情，社會治理是指“在黨的領導下，由人民政府主導，吸納非政府組織等多元治理主體參與，共同治理社會公共事務，充分發揮治理主體的作用，維護廣大人民群眾的基本權利，改善民生、增加社會福利，促進社會公平，推動社會有序健康發展的過程”。十九大報告提出要強化社會治理的制度建設，提高我國社會治理的智能化、社會化、專業化、法制化水平，在法制保障下，構建以黨領導、政府負責、社會協同、公眾參與為核心的現代化社會治理體系。

社會治理的主要內容多為公民的社會活動和社會生活，一般包括社會福利、社區管理、社會安全、公共服務等。因此，社會治理的范圍主要涵蓋在社會領域。隨著社會治理趨向于制度化、程序化、規范化和法治化，社會治理的范圍將逐漸拓展至國家相關法律和社會治理的體制機制和組織形式的創新改革。

根據對社會治理內涵涉及的普遍理解，結合交通運輸實際，我們認為：交通運輸社會治理，是指在黨的領導下，以維護和實現廣大人民群眾交通權為核心，由交通運輸部及省市交通運輸行業管理部門主導，吸納運輸行業社會組織、相關企業及社會公眾等多方參與，交通運輸各級政府部門主導，吸納行業內各種社會組織多方治理主體的參與，針對交通行業社會問題，化解社會突出矛盾，促進交通運輸市場的公平與正義，推動社會和諧有序發展的過程。

結合我國的實際情況，本文認為交通運輸社會治理的主體為社會組織和社會公眾，其中社會組織主要是指以行業協會為代表的非盈利性社會組織或社會中介組織，主要職責包括宣傳教育政府政策文件、開展企業組織交流、組織學術研討等；社會公眾主要指全體公民。

三、交通運輸社會治理存在的主要問題

社會治理是“全面依法治國”戰略的重要組成部分，隨著“依法治國”戰略的全面實施，近年來在交通運輸部、行業協會組織及交通從業者的共同參與下，交通運輸行業的社會治理取得了顯著成效，同時，也存在著信用體系缺失、行業穩定形勢較差、社會組織發揮作用較小及交通宣傳教育力度較低等問題。

（一）交通運輸社會治理現狀

1.行業治理能力得到提升。行業治理體系逐步完善，綜合交通管理體制機制初步形成。交通運輸發展部門頂層設計基本完成，交通運輸領導干部運用法治思維、法治方式實施行業治理的能力不斷增強。近年來，統籌推進綜合交通立法工作，陸續制定出臺了《國內水路運輸管理條例》《航道法》《鐵路安全管理條例》等部門規章，初步構成綜合交通運輸法律體系框架。網約車經營服務管理部門規章順利出臺。投融資、預算管理、綜合執法等重點領域改革扎實推進。

2.行業放管服改革成效明顯。隨著供給側結構性改革的推進，交通運輸行業不斷加大簡政放權力度，逐步放寬市場準入門檻。從交通運輸部層面大幅精簡審批事項，全面推廣“雙隨機一公開”抽查，清理路面執法亂象；加快推進跨省大件運輸的全國聯網進度，推廣貨運ETC全國聯網，推動司機之家建設，并不斷增強維修駕培人員的服務能力。

3.行業社會共治格局日趨完善。交通運輸行業重視信用體系建設，信用交通網站逐步建成。部管社團改革持續深入。認真辦理人大建議、政協提案。積極引導企事業單位、社會組織、人民群眾參與行業治理監督，并依法接待處理群眾信訪訴求。

4.行業安全生產形勢總體平穩。近年來，各領域事故起數和死亡總人數均有所下降。重要活動及重要時段的交通運輸安全保障能力、應急處理能力、網絡安全保障能力均有所提高，妥善應對山體滑坡、臺風等自然災害突發事件，應急救援能力有所提升。

（二）存在的主要問題與不足

1.行業和諧穩定有待加強。隨著國家發展改革委、交通運輸部等政府部門出臺的關于貨運健康穩定發展、出租車改革、共享單車、收費公路、管理體制等方面的政策文件，影響著相關群體的利益訴求，如公路治超導致公路貨運企業成本過高、網約車處理不當導致出租車司機罷工等事件的發生，此外，農民工工資的拖欠問題、貨車司機的不公平對待等，極大影響了行業的和諧穩定發展。

2.行業信用體系缺失。行業信用體系建設與社會經濟發展水平和行業改革發展實踐不匹配、不協調、不適應的矛盾較為突出。信用制度標準體系沒有完全建立，行業信用規章、信用信息系統標準規范以及信用信息采集制度尚不完善，信用信息系統各自為政現象明顯，信用數據尚未完全實現互聯共享，信用評價監督制度制定滯后，信用等級評價制度、失信行為目錄尚未完全建立等問題仍然存在，信用信息應用推廣力度不足，信用獎懲措施不夠明確。

3.社會組織作用有待發揮。交通運輸行業的社會組織是交通運輸行業社會治理的主體，充分發揮行業協會等社會組織的作用是有效實行交通行業社會治理的關鍵。我國目前的行業協會基本分為“官辦”、“民辦”和“半官半民”三種。行業協會的定位為政府與企業的橋梁與紐帶，應當向政府反映政策訴求，對企業宣傳貫徹行業政策文件并組織企業進行交流、溝通。目前，我國交通運輸行業的自治協會組織的管理較為松散，交叉較為嚴重，代表企業發聲、提升社會治理關鍵作用的發揮還有待進一步增強。

4.交通宣傳教育力度欠缺。“文明交通、安全交通、綠色交通”等交通理念宣傳力度小，公眾參與度較低，使得車輛超載、超速駕駛，酒駕、疲勞駕駛、行人闖紅燈等不文明交通行為時有發生，此外，鐵路、道路等基礎設施經常被沿線居民破壞，沒有形成“人人愛交通”的意識，從而對交通安全生產造成隱患。

四、交通運輸社會治理與交通強國

（一）交通強國戰略的基本認知

2018年交通運輸工作報告對交通強國的基本內涵、總體思路、戰略目標、框架體系、重點任務作了比較全面的闡述，交通強國戰略已初具雛形。

交通強國的基本內涵為“自身強、強國家”，其關鍵點在“強”。第一個“強”，主要指交通行業自身的發展，綜合實力要位于世界前列；第二個“強”，主要指交通事業發展強大，應有利于民富國強。結合我國的基本國情，交通強國戰略的實施制定了分階段目標，如表1所示。

表1 交通強國戰略分階段目標分解

交通強國戰略實施，分別從基礎設施、運輸裝備、運輸服務、創新發展、現代治理、開放合作、安全發展、支撐保障等方面著手構建框架體系，并以推動變革、服務大局、建設人民滿意和現代化交通方面為著力點，制定了相應了建設任務[9]。從交通強國戰略的框架體系看，構建交通運輸社會治理體系，是其重要組成部分。

（二）交通運輸社會治理體系支撐交通強國戰略的切入點

交通強國建設的兩個階段目標，都不同程度提到了支撐現代化目標的實現，因此交通強國建設是構建現代化經濟體系的重要支撐。從交通強國的目標分解看出，交通運輸的現代化體現在交通基礎設施、技術裝備、運輸服務、行業治理、國際影響力等五個方面。很顯然，實現交通現代化的目標，行業治理的現代化是一個切入點。

行業治理的現代化主要包括治理體系的現代化和治理能力的現代化。治理體系的現代化，需要完善交通運輸法規標準體系、監管體系、信用體系等；治理能力的現代化，要借助互聯網、大數據、云計算等現代信息技術。

圖2 交通運輸社會治理支撐交通強國戰略

（三）交通運輸社會治理體系的構建

為提高交通運輸社會治理能力，助力交通強國建設，應構建系統的交通運輸社會治理體系。從交通運輸社會治理的主體和客體出發，本文認為必須包括組織、制度、運行、評價及保障五方面要素，對應構建以組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系為主要內容的社會治理體系[10-11]。

1.交通運輸社會治理組織體系。隨著交通運輸大部制改革的進程，圍繞公共權力的改革方案，構建由交通運輸管理部門、交通行業協會、交通運輸從業者共同參與的社會組織體系。

2.交通運輸社會治理制度體系。構建以交通運輸行業立法、管理部門決策和行業自治為主要內容的制度體系，管理部門包括國家和地方兩個層次，行業自治主要指交通運輸行業，自覺遵守行業法規、執行部門政策文件，并依法維護自己的合法權益。

3.交通運輸社會治理運行體系。運行體系應包括源頭治理、合作治理等，如解決交通從業者的基本問題，從源頭解決信訪問題；專業運行體系包括交通信用體系、交通安全治理體系等；特殊運行體系包括根據不同運輸領域、不同地區的特殊治理方式，如由于技術經濟特性不同，可細分為不同運輸方式的治理方式。

4.交通運輸社會治理評價體系。構建治理體系的目標是實現多方參與的共建共享共治，治理體系的目標的完成程度，需要構建評價體系進行評價，包括定性評價和定量評價。如對運行體系的運行效果，可以從安全事故率、上訪率等反應社會治理的效果。

5.交通運輸社會治理保障體系。為保障治理體系運行效率、評價效果、組織科學、制度完善，需要構建社會治理保障體系提供相應的環境與條件。交通運輸社會治理保障體系應從人才保障、監督監管等方面加快建設[12-13]。

交通運輸社會治理體系五大構成要素并非獨立，而是相互關聯、相互依托的。其中：組織體系是載體，制度體系是基礎，運行體系是核心，評價體系是關鍵，保障體系是支撐（見圖3）。只有五大體系相繼完善，才能充分發揮社會治理體系整體功能，提高交通行業的社會治理能力。

五、結語

通過對社會治理概念的界定，明確了交通運輸社會治理的內涵，進而提出了交通運輸社會治理的主體和客體，針對交通運輸行業的現狀及存在的問題，針對性地構建了交通運輸行業的社會治理體系。為切實保障治理體系的運行效率、提高運輸行業的社會治理能力，本文提出五個方面的政策建議。

圖3 交通運輸社會治理體系構建框架

1.持續推進和維護行業和諧穩定發展的基本面。營造公平、有序、和諧的市場環境，積極引導社會公眾與社會組織依法自律、井然有序地參與到治理工作中。

2.不斷創新多方共謀手段，有效提升交通運輸信用評價體系建設。提供更加安全、便捷、高效、綠色、經濟的運輸服務，提高運輸服務質量和行業信用體系建設，滿足人民日益增長的多層次、多樣化交通運輸需求。

3.依托社會組織和社會公眾力量，大力提升行業管理社會化與科技化水平。鼓勵新技術在交通運輸領域的推廣和應用，依托新科技和大數據，直面新業態創造的新價值和暴露的新問題，創新新型監管模式，在交通運輸領域社會公共事務中，形成政府主導、社會組織共建，社會公眾積極參與、人人盡責的良好局面。

4.不斷提升從業人員素質，強化社會心理服務體系建設。培育積極向上、自信自尊、理性平和的社會心態。構建“交通惠民生、人民愛交通”的理想社會氛圍，牢固樹立“職業光榮、不辱使命”的職工職業自信。

5.拓展交通運輸行業宣傳與傳播途徑，加強行業基層社會治理體系建設。拓展符合新時代特征的交通運輸宣傳途徑與手段，構筑先進的交通文化，樹立文明的交通秩序；打造代表交通運輸領域風采的“感動交通人物”“愛心巴士”“情滿旅途”等服務品牌；培育交通秩序維護與運輸安全宣傳的志愿者，樹立與傳遞傳承社會公德與遵守公共秩序的正能量，培育全民遵守交通規則的良好習慣；發揮基層社會組織、行業協會作用，實現地方交通運輸領域公共事務的政府管理、社會調節與職工自治良性互動。