營運中的農村基礎設施資產績效管理研究

張錕 盧燁琦 姚卓夫 張紅云 戴月娥

摘 要： 針對營運中的農村基礎設施資產績效管理現狀做調查，給出設定的評價指標體系，并對農村基礎設施資產績效管理的機制和農村基礎設施產生的效益進行分析和評價，最后指出存在的問題，提供改進方向。

關鍵詞： 農村基礎設施;資產績效管理;評價指標

中圖分類號： F23????? 文獻標識碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.12.057

黨的十九大規劃了新時代農業鄉村發展的宏偉藍圖，提出實施鄉村振興戰略，加快推進農業鄉村現代化。雖然近年來，國家持續加大農村基礎設施建設的投入，農村基礎設施條件不斷改善。但由于缺少相應的考核監督機制，農村公共基礎設施“重建輕管”現象普遍存在，部分村莊已經建成的設施由于疏于管理很快出現破損嚴重、設施閑置等問題，因此，建立有效的管理機制，使農村公共基礎設施得到有效維護、合理充分利用、并將管理落實到位，提高管理績效，真正造福農民，是當今貼近農村經濟實際的一個重大問題。

1 研究方法

（1）文獻研究法：在知網搜集整理與課題相關的文獻，再去圖書館查找一些相關方面的文獻，通過對新聞和一些實時報道深入了解鄉村基礎設施的情況，將收集到的相關信息進行分析、歸類、整理，得出鄉村基礎建設績效管理的背景以及具體的績效管理的方式。

（2）問卷調查法：在本次課題研究中我們通過設計問卷調查，把關于鄉村基礎設施績效管理的一些思路和總結、問題等通過問卷的形式調查了許多生活在鄉村的人，并得到一些數據和看法。

（3）實證分析法：在充分研究、分析、總結我國鄉村基礎設施建設資產績效管理的思路后，針對案例村的實際情況，從社會效益、經濟效益、環境效益等方面進行系統的分析研究。

2 評價指標體系

2.1 構建原則

在評價鄉村基礎設施績效的指標中我們就以下面四個原則來分析。

（1）全面性原則：各個指標應全面反映設計該指標體系的目的、作用與功能，對于鄉村基礎設施的績效管理來說，我們應該充分的去考慮它的每個方面。鄉村基礎設施下設有好多系統，全面性原則要求指標體系能兼顧各個系統，充分反映每個系統的情況。

（2）可比性原則：只有通過比較才能找出差距，得出更可信的結果。論文所論述的不是某一個單一的鄉村，而是適用于大部分鄉村內。每個鄉村在基礎設施建設中都會有不同的發展結果，這樣也就有更好的比較基礎。

（3）獨立性原則：鄉村基礎設施績效評價指標體系所采用的應當是指標之間關聯性較小的指標，這些指標雖少但必不可少，又有一定的獨立性，如此才能更科學準確的評價。

（4）科學性原則：在績效評價指標體系中，必須要有理論上的科學依據，不能憑空捏造。鄉村基礎設施績效管理應在科學的基礎上客觀反映事實，真實反映各個指標之間的關系。

2.2 具體內容

2.2.1 政治效果

本文選取了社會穩定、社會秩序、國家安全三個指標。社會穩定是衡量一個社會是否處于一個相對良心發展態勢下的重要指標。與此同時社會穩定是國家經濟發展的重要基石，是改革和發展的重要支撐，也是廣大人民所共同希望的。社會秩序是一種動態平衡且有序的社會狀態。目前，我國處于一種高速發展的狀態，隨著人民生活水平的提高，人民期待獲得一種秩序感。當今我國的改革開放進入新的歷史階段時期，面對國內外的種種問題和挑戰，國家安全變得越來越重要。沒有國家安全作為保證，經濟活動無法正常運行，社會生活無法正常開展。

2.2.2 經濟效果

鄉村基礎設施是鄉村經濟社會運行的先行資本，是鄉村投資大、周期長且外部性極強的一類公共物品，其投資建設對農業生產、非農生產、農民人均收入以至農村消費和農村現代化進程均具有顯著影響。本文選取了道路通達面積、網絡覆蓋率、用電量與用水量、垃圾處理、路燈覆蓋率四個指標。道路通達是基礎設施的重要部分，道路通達會給鄉村經濟帶來發展。網絡的覆蓋便于鄉村與外界的溝通與聯系，對經濟增長有促進作用。電與水能從鄉村的人均用電量和用水量反映其經濟情況，鄉村的垃圾堆放及處理直接映射了當地的發展程度，路燈的照明給人們帶來了很大的方便，這些都是經濟發展的象征。

2.2.3 社會效果

本文選取了就業機會、公平分配、資源配置三個指標。就業問題乃是民生問題中的重要一環。就業與社會穩定息息相關，如果沒有足夠的就業機會，那么社會中的不穩定因素將大大增加。公平分配與國家的分配制度密切相關，而合理的分配制度是社會公平的重要體現。從歷年來平均工資水平的變化，分析國家分配制度的改變以及改變社會公平的重要影響。資源配置是如何把蛋糕分好的重要問題。改革開放四十年來，國家經濟高速發展，經濟總量不斷增加，人民生活水平不斷提高。但不是把蛋糕做的越大越好就可以，只有讓每一個人享受的蛋糕的美味，實現資源的合理配置才能實現生活的長遠發展，實現共同富裕。

2.2.4 環境與生態效果

本文選取了綠化環境建設、垃圾處理建設、環境污染治理三個指標。綠化環境建設體現在綠化覆蓋率上，垃圾處理建設體現在垃圾中轉站的數量上，環境污染治理體現在對大氣污染、噪音污染和垃圾無害化處理程度上。這幾項指標都與居民生活息息相關的，具有參考價值。

3 具體評價

3.1 對管理機制的評價

在決策環節，農村基礎設施建設的決策是從上而下的。在村民意見的基礎上，政府根據反映實際情況的具體數據確定建設項目并執行。在這種方式下，村民有渠道反映情況，可以間接參與決策，政府也有正確切入點，這是達成高程度資產績效管理的第一步，只有把資金花在“刀刃上”，把資金投入到正確的項目，后期才會取得可觀客觀效益。但政府決策偏向于“廣撒網”，資金散布到各方各面，難以形成合力。在審批環節，項目審批程序復雜，卻相對隨意，不公開透明;比起對整個項目的評估，更重視對資金預算的審批。審批復雜隨意，導致難以集中推動必要項目，即使是審批通過的項目也很有可能難以產生預計效益，最后造成多方面浪費;在審批過程中重重設障也限制了資金，往往在這個過程中，資金被占用挪用，無法被使用在項目的建設上。在建設環節，主要由建設行政主管部門進行監督管理、定時督促檢查，但項目決策制定者和項目監督人為一人，往往對項目進展、建造標準等缺乏客觀評價，同時，因為采用了定期督促檢查的模式，為了應付檢查，通常會有“非常時期”的“非常做法”，這不能反映真實的建設情況，主管部門還缺乏對建設項目、工程質量的管理。在后期監管環節，在維護方面，政府多建少護，基礎設施建設完畢后，資金基本便抽離了項目，資金投入的不穩定，導致維護資金緊張，也因農村缺少維護人員，維護工作不盡人意。在績效評價方面，農村基礎設施績效管理評價體系缺失，難以對基礎設施產生的效益進行評定，又因政府片面地將國內生產總值（GDP）等同于政績，偏向于多建設，不少基礎設施的使用率低，并不能產生可觀效益，是公共資源的浪費。

3.2 對產生效益的評價

3.2.1 政治效果

在基礎設施建設期間，因需要大量簡單勞動力，失業率有所降低，但后期維護管理的缺失和維修人員的匱乏導致此狀況不能長期保持。不過，興建基礎設施為農村居民生活添加了保障，尤其教育類、醫療類，和生態類的基礎設施，在文化安全、國民安全、生態安全上發揮了積極作用，農村居民生活改善使得刑事治安事件數量在一定程度上有所減少。總地來說，在社會穩定、社會秩序，和國家安全方面，農村基礎設施起到了良好作用。

3.2.2 社會效果

一部分公共設施的建設提供了有限的就業崗位，但大部分鄉村青壯年還是涌入周邊或沿海地區城市尋找就業機會，而各鄉村整體是人口呈下降趨勢，而這些有限地就業崗位以及一些配套福利還是提高了各鄉村的平均收入，分配變得更加公平，貧困人口比重明顯下降，資源配置跟你更加合理。而道路網的建設似乎還不完善，村民對其滿意度比較低;其他諸如水利、教育、衛生、文化娛樂等基礎設施的投入還要加強，管理要更加科學。但另一方面，鄉村道路的逐漸暢通提升了運網效率，加大了農村與城市產品供應交換，社會零售品總額得到顯著提升。自來水的入戶、醫療條件的改善使得各地外出就醫減少，疾病發生率也有所降低。

3.2.3 經濟效果

鄉村基礎設施在建設投資中，為家庭經營基礎上的小農提供更多的就業機會空間和獲利機會，降低了鄉村的小生產與瞬息萬變的大市場對接的風險和成本，增加鄉村的能量。這也正符合“十五”規劃中明確的那樣，中國需要把對鄉村基礎設施建設作為今后推動農村經濟發展、促進農業和農村現代化的重要措施。并且在建設 鄉村基礎設施中會降低包括生產成本、運輸成本、銷售成本、風險成本和決策成本在內的總生產成本，從而提高鄉村經濟活動的經濟效率。

3.2.4 環境和生態效果

目前全國村莊的平均綠化覆蓋率在20%左右，存在綠化總量不足，綠化水平不高的問題。2018年1月，國家林業局發布啟動鄉村綠化美化工程的消息，力爭在2020年之前全國鄉村綠化覆蓋率達到30%，2035年達到38%，21世紀中葉達到43%，在此目標的指引之下，農村綠化環境建設必將到達新高度。農村垃圾現在有約四成采用隨意堆積的堆放方式，約六成采用收集堆積的堆放方式。大部分農村傳統的垃圾處理方式仍主要是簡單轉移填埋、臨時堆放焚燒和隨意傾倒。政府投入在垃圾處理方面的資金少，垃圾中轉站數量少，但近年來，政府部門已有意識地增加了用于農村垃圾處理基礎設施建設的資金。同時，垃圾無害化處理資金投入力度也有所加大，情況正在逐步改善并已小有成效。農村的噪音污染主要來自于交通噪聲、施工噪聲、生活噪聲，但因農村噪聲源相對較少，居民對噪聲的關注度也不高，有關部門疏于對隔音工程的建設。由于焚燒秸稈造成的農村大氣污染問題也早已引起了重視，空氣污染治理費用有所增加。

4 存在的問題

4.1 資產登記不到位

對于已建成的基礎設施資產，大部分區縣沒有完整詳細的資產紀錄，有些區縣即使有記錄，也沒有定期進行及時更新，這在很大方面影響了項目區縣開展有效的運營維護、應急處理、提供正常的基礎設施服務，也影響了管理規劃工作和整體基礎設施服務的提供。

4.2 產權界定不清晰

資產產權界定不清晰，后續管養、 維修、移交困難。鄉村項目建成后的管理、保養、維護難以實現有序交接，往往工程投入使用后卻無法辦理移交手續。這問題導致一些農村公共基礎設施建成后折舊加速、壽命變短、效益衰減。

4.3 管理標準與制度缺失

管理標準缺失，相關制度與法律缺位。對于道路、垃圾、污水處理等這樣的設施，一些使用者不考慮農村設施的實際承受情況，對設施進行過度使用;村內的文化、體育、健身等設施，由于軟件設施配套不完善，沒有人來組織、引導村民正確使用這些設施，設施利用程度不高，設施功能并沒有得到充分發揮，某些設施從建成之日就長期大門緊閉。

4.4 管理經費不足

由于缺少經費保障，除環衛設施以外，村內道路、供水入戶管網以及村級公益性公共基礎設施還沒有建立管護機制，經費不能得到有效保障，農村公共基礎設施長期處于管理不到位的狀態，一些建成的設施長期處于閑置狀態，一些設施損壞以后由于缺乏經費保障而無人修理，幾乎處于報廢狀態。

4.5 基礎設施投入量不夠

由于鄉村基礎設施投入量還不夠，所帶來的就業崗位極其有限，使得大部分鄉村青壯年勞動力都流向周邊城市及沿海經濟發達地區，鄉村老齡化嚴重，缺少經濟活力。

參考文獻

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