關于網絡預約出租汽車市場法律規制的探索與思考

沈祥海

[摘? 要]隨著《國務院辦公廳關于深化改革促進出租汽車行業健康發展的指導意見》和交通運輸部等七部門《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的相繼出臺，在政策落地實施過程中，如何細化市場準入條件、加強網約車安全和服務管理，如何既鼓勵創新，又能實現與巡游車錯位融合發展，對于監管部門是一個新課題，也是一個難題。文章通過研究現有國家政策關于規范發展網約車的要求，梳理網約車從市場準入到事中事后監管等市場規制法律制度，以期為網約車順利落地實施并健康發展提供決策思路和理論支持。

[關鍵詞]網約車;市場準入;法律規制;審慎監管

中圖分類號：F512

1? 我國網約車市場法律規制探索

1.1? 在國家層面，適應“互聯網+”、“分享經濟”發展需求，制定全國性的監管法規

2016年7月，《國務院辦公廳關于深化改革促進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）兩個文件正式出臺，研讀文件，主要有以下幾大亮點：一是科學定位;二是統分結合;三是差異發展;四是明確責任;五是保護乘客。

1.2? 在地方層面，突出適度發展、差異化經營，制定具體配套實施細則

由于《暫行辦法》對城市人民政府在確定車輛的具體標準和營運要求等方面作出了授權性規定，因此各地制定出臺的實施細則主要圍繞出租車“適度發展、差異化經營”的目標，對網約車車輛的配置進行了軸距、排量、車齡乃至價格方面的規制，標準普遍高于傳統巡游車。

盡管在網約車車型標準上設置了大大高于巡游車的條件，但絕大部分城市在網約車運力規模控制上，則采取了開放的態度，不再明確要求實行總量控制，網約車數量由市場調控已成社會共識。此外，在運價方式確定上，各地也基本保持了一致，即實行市場調節價，必要時實行政府指導價。

2? 我國網約車市場法律規制問題分析

2.1? 網約車市場經營主體規制

2.1.1? 平臺公司準入許可。爭議的焦點是，平臺公司提供的到底是信息服務，還是一種運輸服務？有平臺公司認為，其提供的只是一種信息撮合服務，同時，其也只是輕資產的互聯網企業，不從事實體運輸經營，不需要承擔承運人責任。而現有網約車市場法律規制則認為，平臺公司不僅僅提供信息撮合匹配服務，還直接組織車輛運營、分配工作任務、確定服務價格、制定服務標準、決定收益分配、實施駕駛員管理和服務評價等，涉及網約車經營服務管理的全過程，理應承擔承運人責任，保障司乘各方的合法權益。

2.1.2? 網約車駕駛員準入許可。《暫行辦法》對網約車駕駛員準入設定了比較嚴格的條件，同時還規定城市人民政府可以根據本地實際，設定網約車駕駛員從業的其他條件。應該說，不論是出于提供安全駕駛服務的考慮，還是出于保障乘客自身安全考慮，亦或出于維護公共安全的角度考慮，嚴格網約車駕駛員準入條件都無可厚非。但有些城市還規定了須具有本地戶口等更為苛刻的準入條件，則剝奪了城市中生活的外地流動人口在當地合法從事網約車的權利，為社會廣為詬病。

2.1.3? 網約車經營主體權責劃分。根據網約車的運營模式，當平臺是輕資產時，平臺公司作為承運人，除負責購買承運人責任險外，車輛所需購買的交強險、第三者責任險等強制性保險，全部由車輛所有人承擔;當平臺是重資產時，平臺公司與車輛所有人兩種經營主體發生“混同”，平臺公司當然承擔所有的責任風險。同樣，當車輛所有人為駕駛員個人時，其當然就是車主，車輛除去承運人責任險外的其他購買保險支出，均需由駕駛員承擔;當車輛產權屬于車公司，駕駛員從事網約車經營，更多體現一種職務行為，其在運營中所發生的風險責任，也主要由車輛所有人即車公司承擔。

2.2? 網約車市場經營機制規制

2.2.1? 網約車車輛準入條件。《暫行辦法》規定，“車輛的具體標準和營運要求，由相應的出租汽車行政主管部門，按照高品質服務、差異化經營的發展原則，結合本地實際情況確定”，這為地方城市人民政府對車輛設置過高的準入條件埋下了伏筆。但過高的準入門檻，也有違反市場公平競爭審查制度的嫌疑。

2.2.2? 網約車運營商業保險要求。私家車接入平臺提供網約車服務，在帶給我們便利的同時，乘客、駕駛員、平臺都承擔了一定的風險，創新網約車保險制度設計，建立與新產品相配套的商業保險服務勢在必行。《暫行辦法》規定，私家車從事網約車，要先把車輛使用性質由非營運轉為預約出租客運，并購買相應的商業保險產品，而平臺公司作為承運人，則負責為車輛購買承運人責任險。

2.2.3? 網約車平臺信息安全要求。盡管《暫行辦法》對平臺公司在信息安全方面提出了具體要求，但部分已上線運營的平臺公司遲遲不與地方政府監管平臺進行數據對接，對其信息安全的政府監管仍掛在“空檔”上。

2.2.4? 網約車運價規制要求。各地制定的實施細則大部分采取市場調節價，必要時采取政府指導價相結合的方式，把定價權交給平臺。而平臺則實施靈活的動態調價機制，利用價格杠桿調整市場供需狀況，讓消費者能夠充分知悉運價構成，比如起步價、里程費用、時長費用、價格浮動倍率。但盡管如此，乘客仍無法充分影響平臺的定價權，在實際消費時仍處于被動地位。

2.3? 網約車市場經營監督規制

2.3.1? 聯合執法監管。《暫行辦法》明確了對網約車的聯合監管機制。加強網約車市場事中事后監管方面，特別是面對一些擁有雄厚資本背景的平臺公司，對其涉嫌非法經營、不正當競爭等行為，還缺乏有效的監管手段，聯合監督執法機制還需進一步健全和完善。

2.3.2? 在政府指導下的平臺監管。《暫行辦法》要求建設和完善政府監管平臺，并與平臺公司進行數據對接，通過信息化手段實現對平臺公司的全過程監管。但在網約車政策已落地實施的城市中，仍存在平臺公司不申請線下經營許可、不與政府監管平臺進行數據對接，卻向未取得合法資質的車輛、駕駛員進行派單的現象。盡管政府監管部門多次約談要求其整改，但收效甚微。

3? 完善我國網約車市場法律規制的幾點建議

一是降低車輛準入門檻，因城施策。科學確定一個城市的網約車運力規模，需要考慮城市的公共交通發展水平、現有巡游車的數量、交通擁堵狀況、人們日常出行選擇等多種因素進行考慮。

二是設置政策實施過渡期，督促平臺公司盡快納入政府監管。設置合理的政策實施過渡期，既有利于不符合條件的網約車的有序退出，更有利于網約車市場格局的重新調整和磨合改善。

三是加強信用體系建設，完善事中事后聯合監管執法機制。通過建立多部門違法失信聯合懲戒監管機制，將平臺公司的違法違規及失信行為、投訴舉報、乘客服務評價等信息記錄作為市場準入退出的重要依據，并納入全國信用信息公示平臺，通過信用體系建設規范網約車經營管理服務行為。

四是構建網約車服務標準體系，將準入監管與事中事后監管有機結合起來。以乘客為出發點，在降低網約車準入門檻的同時，構建動態的網約車服務標準體系。

五是探索構建“政府+企業”合作監管模式。由政府部門負責依法對網約車平臺、車輛和駕駛員實行許可管理，守住公共客運安全與服務的底線;網約車平臺作為承運人，由其利用信息技術優勢加強對車輛和駕駛員的安全服務管理，主動承擔對乘客的安全服務保障職責。

六是探索建立公眾對網約車服務的多渠道監督途徑。公眾可通過約車軟件、意見建議平臺等途徑，向政府部門反饋，共同致力于出租車行業的管理與規范，實現對網約車市場的多元共治。

參考文獻：

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