我國地方政府債務(wù)審計風險成因及對策研究

王寧 姜子陽

摘 ?要：近年來，隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的擴大，雖然審計機關(guān)在對地方政府債務(wù)進行審計的過程中發(fā)現(xiàn)部分地方政府出現(xiàn)違規(guī)借債，債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)不合理，甚至償還能力不足等問題，但是由于審計模式不健全、審計程序單一、審計評價不全面、信息不對稱、審計人員專業(yè)勝任能力不足等原因，審計人員仍可能發(fā)表不恰當?shù)膶徲嬕庖姡钥梢酝ㄟ^提升審計技術(shù)和方法、提高審計隊伍和人員素質(zhì)以及健全相關(guān)法規(guī)制度來降低地方政府債務(wù)審計的風險。

關(guān)鍵詞：地方政府;債務(wù)審計;審計風險;成因

國家審計署自2011年開始對地方政府債務(wù)進行了三次大規(guī)模審計，最終的審計結(jié)果表明，我國地方政府債務(wù)問題總體可控，但仍有部分地區(qū)的債務(wù)規(guī)模增長速度較快，債務(wù)水平與地方財政收入不相匹配，部分地區(qū)債務(wù)資金來源和使用不符合相關(guān)規(guī)定。對地方政府債務(wù)進行審計是對地方政府債務(wù)進行監(jiān)管的有效手段。一方面，通過對地方政府債務(wù)進行審計，國家可以及時、詳細地了解地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模以及使用和償還情況，并可以有針對性的調(diào)整和出臺相關(guān)法規(guī)政策，從而有效引導地方政府債務(wù)向健康方向發(fā)展;另一方面，對地方政府債務(wù)的審計監(jiān)督可以起到風險預警作用，從而實現(xiàn)對地方政府債務(wù)風險的防范作用，所以地方政府債務(wù)審計的重要性和必要性不可忽視。

雖然我國地方政府債務(wù)起源較早，但是針對地方政府債務(wù)的審計工作卻起步較晚。完善且規(guī)范的地方政府債務(wù)審計模式尚未建立健全，審計過程中只關(guān)注債務(wù)情況忽略經(jīng)濟責任;相關(guān)各方對地方政府債務(wù)的含義和范圍定義不一致，沒有明確的審計評價指標;政府工作的特殊性質(zhì)也對審計公告的披露有所限制;精通地方政府債務(wù)審計業(yè)務(wù)的審計人員不足，所以在對地方政府債務(wù)進行審計的過程中存在諸多的問題和風險。想要充分發(fā)揮審計工作在地方政府債務(wù)審計中的監(jiān)督作用，對地方政府債務(wù)的審計風險進行有效控制，對其審計風險的成因進行研究是非常有必要的，所以本文主要針對我國地方政府債務(wù)審計風險的成因進行梳理和研究。

對地方政府債務(wù)進行審計的審計風險主要來源于以下幾方面：

一、審計程序風險

在整個審計過程中，審計部門和審計人員應(yīng)該按照專門法律法規(guī)規(guī)定的步驟和順序進行審計工作，當審計人員在工作過程中沒有按照規(guī)定開展審計活動，導致沒有發(fā)現(xiàn)被審計單位的錯誤或舞弊行為，并且最終出具了結(jié)論不恰當?shù)膶徲媹蟾娴娘L險就是審計程序風險。2003 年，某地的審計局在開展審計工作時，審計人員因未去被審計單位的開戶銀行進行賬戶核對，導致沒有發(fā)現(xiàn)被審計單位的工作人員挪用資金的情況，這就是典型的審計部門沒有按照規(guī)定的審計程序開展工作從而導致的審計程序風險。此外，雖然目前我國對地方政府債務(wù)審計的審計程序規(guī)定較為詳細和嚴格，但是仍然存在審計程序單一的問題，不能實現(xiàn)對地方政府債務(wù)進行全面監(jiān)督管理的目標，比如地方政府債務(wù)審計并沒有有效融合領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、績效審計以及預算審計，從而影響了地方政府債務(wù)審計的審計效果。

二、審計評價風險

在對審計項目了解全面、審計證據(jù)充足以及全面了解相關(guān)法規(guī)政策的前提下，審計人員做出的審計評價與審計項目事實情況之間存在差距的風險即為審計評價風險。審計評價風險主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面，被審計單位人員有意隱蔽部分相關(guān)信息，影響審計人員最終發(fā)表的審計評價結(jié)果，而且審計人員發(fā)布的針對地方政府債務(wù)的審計評價多為正面評價，對于一些不合規(guī)、不真實的事項，審計人員的評價也為基本真實合規(guī)，即審計評價結(jié)果常高于被審單位實際情況;另一方面，審計評價指標單一也會導致審計評價風險。目前，我國審計部門對地方政府債務(wù)審計的評價指標主要有四項：債務(wù)率、負債率、政府外債與GDP的比率以及逾期債務(wù)率，這些指標只能反映某個時點的地方政府債務(wù)狀況，無法看出地方政府債務(wù)的發(fā)展趨勢，也沒有體現(xiàn)地方政府對債務(wù)的償還能力，所以對地方政府債務(wù)的審計評價存在潛在風險。

三、信息不對稱風險

在對地方政府債務(wù)進行審計的過程中，主要存在兩方面的信息不對稱。一方面是外部信息不對稱，政府存在多種借債途徑，主要有：發(fā)行債券、銀行貸款、融資平臺以及向單位和個人借款等，除此之外，政府還存在多種借債方式，在審計部門進行審計的過程中，被審計單位很可能隱蔽部分債務(wù)，或者由于政府部分信息不完全透明公開，審計人員無法全面了解被審計單位的實際情況，使得審計結(jié)果中的政府債務(wù)規(guī)模低于實際政府債務(wù)規(guī)模，從而產(chǎn)生審計風險;另一方面是內(nèi)部信息不對稱，審計部門從被審計單位取得的相關(guān)信息在審計部門內(nèi)部傳遞時，可能會出現(xiàn)個別審計人員為謀求個人利益而隱藏、篡改信息或者對信息做出不客觀、不真實的評價等行為，使得接下來的審計程序沒有使用到一手信息，由此而產(chǎn)生由審計部門承擔的審計風險。

四、審計公告風險

為了維護社會公眾對政府信息的知情權(quán)，以及滿足國家對審計機關(guān)提高審計結(jié)果透明度的要求，地方政府應(yīng)確保所披露信息的真實性和完整性，但是卻存在諸多原因?qū)е聦徲嫏C關(guān)所披露的審計結(jié)果信息與實際情況有偏差，從而導致審計風險。其一，審計部門與被審計單位不完全獨立，審計部門無法獨立決定審計公告的內(nèi)容。審計部門所做出的審計公告在向社會公開之前，需要當?shù)卣M行審批，而當?shù)卣鲇诠鎯?nèi)容是否會引起民眾的不滿情緒或是公告內(nèi)容涉及社會敏感話題的考慮，會建議審計部門更改審計公告。其二，對地方政府債務(wù)進行審計的審計公告應(yīng)當遵守國家保密性原則，不得泄露國家機密，因此審計公告的內(nèi)容常常受到限制，地方政府或不允許審計公告公開政府機密信息，或以保密性為借口，要求審計部門對應(yīng)予以披露的問題不進行公開。其三，審計公告所披露內(nèi)容含混不清，對地方政府債務(wù)償還情況以及債務(wù)償還機制未進行披露，對于某些政府的舉債和償債行為沒有清楚披露政府級別，這樣的做法可能會引起社會公眾對審計公告的誤解和質(zhì)疑，從而引發(fā)的訴訟風險也會由審計部門承擔。

五、審計人員專業(yè)勝任力不足風險

目前，我國主要由審計署和各地審計機關(guān)負責對地方政府債務(wù)進行審計，但是這項工作范圍較大，所涉及到的內(nèi)容廣泛，在審計過程中所需收集的審計資料和審計證據(jù)數(shù)量龐大，而針對地方政府債務(wù)進行審計的審計人員若想在較短時間內(nèi)熟悉業(yè)務(wù)并完成審計工作，將面臨巨大的工作壓力。審計機關(guān)的審計人員在日常工作中的工作內(nèi)容較為固定和單一，部分審計人員的專業(yè)知識和理論更新并不及時，而地方政府債務(wù)問題又具有復雜性，涉及范圍也較為廣泛，所以審計人員的整體專業(yè)勝任能力無法滿足對地方政府債務(wù)進行審計的工作需要。雖然審計機關(guān)會組織審計人員進行相關(guān)方面的培訓，但是針對地方政府債務(wù)的審計工作涉及范圍廣泛，短時間內(nèi)很難提高審計人員在這方面的專業(yè)能力和綜合水平。

通過對地方政府債務(wù)審計風險的成因進行研究，我們發(fā)現(xiàn)要降低地方政府債務(wù)的審計風險，需要健全地方政府債務(wù)審計模式，建立有效的評估價和監(jiān)督體系，加強對審計人員的培訓，使得審計機關(guān)在地方政府進行舉債、融資時給予有效的審計監(jiān)督，從而及時發(fā)現(xiàn)潛在的風險，發(fā)揮預警與監(jiān)管風險的作用，具體可從以下幾方面開展：

（一）加強審計隊伍建設(shè)和提高人員素質(zhì)

審計隊伍建設(shè)可從兩方面入手。一方面是提高審計人員專業(yè)勝任能力，在選拔審計人員時，不僅要選拔優(yōu)秀的審計專業(yè)人才，還可以選拔其他專業(yè)人才，如法律專業(yè)、環(huán)境專業(yè)或工程專業(yè);在具體工作過程中，可以采用不同部門輪崗的方式，讓審計人員接觸到不同的工作，提高對具體工作的認識;對于特殊領(lǐng)域的工作可以考慮利用專家工作，聽取專家意見，以積累工作經(jīng)驗。另一方面是對審計人員職業(yè)道德的培養(yǎng)，審計人員對職業(yè)道德的遵守是行業(yè)自律的體現(xiàn)，審計人員遵守職業(yè)道德可以適當降低審計風險，審計部門可以通過警示教育、表彰優(yōu)秀等方式來提醒和激勵審計人員遵守職業(yè)道德。

（二）提高審計技術(shù)與方法

目前，政府工作正在廣泛應(yīng)用計算機技術(shù)，會計信息多采用無紙化形式，電子報表也很常見，面對這種情況，審計部門應(yīng)當提高自身運用審計信息技術(shù)的水平，如在審計中運用整體測試、嵌入式審計和整體測試等計算機審計技術(shù)，實現(xiàn)對地方政府債務(wù)事前、事中和事后的監(jiān)督和控制。

（三）健全地方政府債務(wù)審計相關(guān)法規(guī)制度

對于地方政府債務(wù)審計的審計程序風險，審計機關(guān)應(yīng)當建立嚴格的對已執(zhí)行審計程序的復核制度，對于未按程序執(zhí)行審計工作的相關(guān)人員視情節(jié)輕重給予不同程度的處罰。在獲取審計證據(jù)的過程中，應(yīng)當通過法規(guī)制度明確審計信息的傳遞途徑，最大程度保證信息的安全性和準確性。對于在審計報告中應(yīng)當向社會公眾披露的信息，地方政府和審計機關(guān)應(yīng)當達成一致，通過法規(guī)制度來確保審計部門的獨立性，使得審計機關(guān)能夠披露與公眾利益相關(guān)的信息。

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作者簡介：

王 ?寧（1996.10-），女，漢族，吉林省松原市，研究生，審計。

姜子陽（1994.8-），男，漢族，吉林省公主嶺市，研究生，哈爾濱商業(yè)大學，審計。