政府引導基金對蘇州新能源產業的作用研究

華曉龍

[摘 要] 通過從蘇州新能源產業發展的現狀出發，研究了政府引導基金對蘇州新能源產業發展的作用，并提出了政府引導基金助推蘇州新能源產業發展的建議。政府引導基金可以通過資本形成、資源配置和技術創新三個路徑，支持新能源產業的發展，推動產業轉型升級和經濟創新發展。政府部門可以進一步強化政府引導基金的政策效應，優化政府引導基金的運作管理，完善政府引導基金的評價體系，從而助推新能源產業的發展。

[關鍵詞] 政府引導基金;新能源產業;作用

[中圖分類號] F470[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）04-0029-04

一、蘇州新能源產業發展現狀分析

“十二五”以來，蘇州新能源產業規模不斷擴張，新能源產業產值呈現明顯的上升趨勢（見圖1）。蘇州在太陽能光伏、風能、新能源汽車等新能源產業形成了較為明顯的的區域優勢，具備了較為完整的產業鏈，在全國處于較為領先的位置。但蘇州新能源產業仍然處于發展的初級階段，蘇州新能源產業的發展需要提供周期較長、風險共擔的穩定資金支持。

（一）蘇州區域性新能源產業鏈初具規模

蘇州聚焦重點領域，激發企業活力，積極“補鏈強鏈”，打造新能源產業集群，在太陽能光伏、風能、新能源汽車等領域形成了一定規模的產業鏈。2017年蘇州太陽能光伏產業產值500多億，占蘇州新能源產值近五成，特別在蘇州高新區、常熟、張家港、太倉和吳江，形成了較為明顯的光伏產業區位集聚優勢，區域性光伏產業鏈初具規模。以蘇州高新區為例，一條以生產電池片及組件的阿特斯光電、生產硅片的協鑫科技為龍頭的太陽能光伏產業鏈已經初步形成。在風能產業領域，蘇州也已經形成生產小型風力發電機和配套產品等較為完整的產業鏈，培育了天順風能等一批有市場競爭力的風塔制造龍頭企業和技術服務企業。在新能源汽車領域，蘇州已經初步實現產業化，新能源汽車產業規模已超過200億元。截止2018年6月，蘇州較大規模的新能源汽車及關鍵零部件和動力電池制造企業有18家，在新能源汽車電池、電機、電控系統三大核心部件均有研發生產，已基本形成了以整車企業為龍頭、關鍵零部件生產企業為支撐、售后服務企業為配套的完整產業鏈。

（二）蘇州新能源產業發展環境不斷優化

“十三五”以來，江蘇省、蘇州市政府不斷加大對新能源產業發展的政策支持力度，積極營造新能源產業發展的優良環境。2016年11月，江蘇省政府印發了《江蘇省“十三五”戰略性新興產業發展規劃》，提出了重點發展先進太陽能利用、風力發電、生物質能等產業，打造國內領先、世界一流的新能源產業研發、制造與應用示范基地。蘇州市政府先后印發了《關于促進蘇州光伏產業持續健康發展的若干意見》、《蘇州市氫能產業發展指導意見》、《蘇州市新能源汽車產業發展指導意見》等，為蘇州新能源產業的發展提供了強有力的政策支持，蘇州新能源產業發展環境不斷優化。在創新環境培養方面，蘇州積極發展能源服務業，加大科技創新步伐，初步形成了產業聯盟、研發機構、創新企業良性互動的創新格局。在太陽能、風能、地熱能和新能源汽車等領域，圍繞項目設計、產品研發、成套設備供應等環節，涌現出了一批具有較強競爭力的技術服務企業和配套服務企業。蘇州市政府還積極引進國內外知名科研院所，吸引高水平創新團隊和高層次科技人才，共建新能源產業創新高地。

（三）蘇州新能源產業處于發展初級階段

雖然蘇州新能源產業，在政策支持和市場推動下得到了快速發展，但仍然處于發展的初級階段。蘇州新能源企業大部分還處于生命周期的初創期或成長期，規模相對較小，市場化程度不高，單憑自身的能力難以滿足成長的要求。因為蘇州新能源企業的投資大、風險高，而從技術研發到產業化需要的時間長，資金回收周期長，投資者大多持觀望的態度。另一方面，政策上提供的扶持資金又遠遠不夠，導致新能源產業獲得的投資水平較低，處于初創期的蘇州新能源企業在資金需求方面存在嚴重缺口。蘇州新能源產業處于發展的初級階段，還體現在市場不成熟方面，新能源市場需要還具有很強的不確定性。新能源產業涉及的技術新、產品新，前期產品的質量和服務往往存在不完善的地方;新能源產品被開發出來后，用戶往往心存疑慮，需要經過一段時間的應用檢驗，才能接受和適應;有些新能源產品的技術含量較高，但是由于前期研發費用高，產品成本較高，不能被用戶廣泛接受和使用，使得新能源產業在后期市場推廣中存在很大問題。

二、政府引導基金對新能源產業發展作用的理論分析

政府引導基金是指由各級政府通過預算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。政府引導基金可以充分發揮政府引導職能，引導和吸引社會資金更多地配置到新能源產業，提高社會資本的使用效率，在一定程度上優化新能源產業的資源配置，推動新能源產業發展的技術創新。

（一）增加新能源產業發展的資本供給

據中國人民銀行統計，2017年底，金融機構人民幣各項貸款余額120.1萬億元，其中小微企業貸款余額24.3萬億。銀行資金加上政府投入、社會資本等，我國社會的資本供給總體來說還存在一定的過剩現象，但其供給結構問題比較突出，大量資本集中在傳統資本密集型產業，使得新能源等新興產業融資困難。

政府引導基金是政府設立、政策要求極強的基金，其目的是引導資金投向符合國家和地區產業政策的領域，確保經濟可持續發展。新能源產業具有投資周期長、風險大的特點，社會資本的參與積極性不高，完全依靠市場難以解決新能源產業資金供給不足的問題。政府引導基金通過發揮政策引導作用，拓寬融資渠道，吸引國有資本、民間資本、海外資本等共同參與到新興產業的投資中來，使新能源產業的資本供給大幅增加。通過設立政府引導基金方式支持新能源產業發展，不僅可以避免在資助過程中的腐敗、尋租等低效問題，還可以充分發揮財政資金的杠桿作用。財政資金因為有政府背書，更容易獲得社會資金的信任和追隨，從而有可能吸引數倍于財政資金的社會資本進入新能源產業等新興產業，從而從根本上緩解新能源產業融資難的問題。

（二）優化新能源產業發展的資源配置

政府引導基金可以在一定程度上解決“市場失靈”導致的資源配置低效問題，從而引導資金、人才等社會資源流向新能源產業等更需要政府支持的領域，實現經濟健康可持續發展。

新能源產業中的企業很大部分屬于高新技術企業，前期研發投入非常高，而后期生產過程的成本很低。新能源產業的研發成果很容易被其他企業模仿和擴散，并且讓消費者獲取使用權利，新能源企業的研發和技術創新活動具有很明顯的正外部性，僅僅依靠企業自身很難避免這種高風險的研發活動帶來損失，因此企業會減少從事這些活動，這種情況甚至會影響整個新能源產業的健康發展。政府引導基金不僅可以引導社會資本更多地進入新能源產業，甚至還可以直接扶持新能源企業，支持新能源企業的研發投入，為研發型新能源企業提供“利益輸送”，從而發揮政府引導基金對社會資源配置的優化作用。

新能源產業屬于戰略性新興產業，本身具有一定的不確定性，新能源企業大部分處于初創期，發展前景不明確，企業實力參差不齊，甚至有些新能源企業會打著“高科技”的名號進行圈錢，嚴重影響了社會資金對新能源產業的信任。新能源企業具有前期投資回報率低、投資風險極大的特點，社會資本出于盈利目的，也會更加愿意投向更加成熟的行業，從而造成有些行業資本過剩，新能源企業融資不足。政府引導基金可以利用政府信用和國家政策，把社會閑散資金引導到需要的地方，引導社會資源投向新能源產業的初創期企業，積極培育一批優質新能源企業。

（三）推動新能源產業發展的技術創新

我國新能源產業處于起步階段，整體技術水平不高，產業鏈的核心環節還比較薄弱，關鍵技術研發能力不足，產業附加值偏低。當前，新能源產業的發展，離不開新能源技術的進步與創新，而這些都需要資金投入作為前提。各地政府對于新能源產業的資金投入總體上呈現明顯的上升趨勢。以蘇州為例，新能源產業投資由2013年的60億元，上升到了2017年的100多億元，但還是無法滿足新能源產業技術創新的資金需求。

政府引導基金通過引導社會資本，可以加大對新能源產業的資金投入。更重要的是，政府引導基金出資成立的專項基金可以規范新能源產業的資金使用，強化新能源產業重點領域關鍵環節的重大技術開發，突破新能源產業發展的技術瓶頸，推動我國新能源產業邁向全球價值鏈的中高端。政府引導基金通過金融產品創新，一方面加大了新能源產業的研發投入，促使技術創新活動能夠順利進行;另一方面加大了對新能源產業創新人才的引進和培養，確保新能源產業的可持續發展。政府引導基金通過資金的間接作用，推動了新能源產業的技術創新，從而促使新能源產業產值不斷增長，新能源產業的發展前景更加廣闊。

三、政府引導基金對蘇州新能源產業發展作用的實證研究

政府引導基金主要通過資本形成、資源配置和技術創新三個路徑，支持新能源產業的發展（見圖2）。政府通過設立政府引導基金，引導社會資本進入投資領域，從而增加了社會總體的資本供給;政府引導基金一方面通過產業政策，引導社會資本投入新能源產業，另一個方面通過“利益補償機制”，引導社會資本更多地投入初創期高新技術企業，從而優化資源配置;政府引導基金，利用專項資金，加大對新能源企業的研發投入和人才培養，推動新能源產業的技術創新，從而支持新能源產業的穩定發展。

圖2 政府引導基金支持新能源產業發展路徑圖

（一）政府引導基金支持蘇州新能源產業發展的評價方案設計

政府引導基金支持蘇州新能源產業發展的作用評價是一項比較復雜的研究，影響因素眾多，并且影響方式復雜，因此本文考慮采用Saaty教授提出的層次分析法來構建政府引導基金支持新能源產業發展的評價體系。

1.評價指標構建。通過從理論角度分析政府引導基金對新能源產業的作用，并參考相關文獻，將政府引導基金的作用設立為目標層，將資本形成、資源配置、技術創新三個因素確定為分析政府引導基金作用的準則層。資本形成，細化為政府引導基金規模、引導社會資本進入投資領域的規模2個指標;資源配置，細化為投向新能源產業的占比、投向基礎研究的占比、投向高新技術企業的占比、投向初創期企業的占比4個指標;技術創新，細化為所投新能源企業的新增科研投入、所投新能源企業的新增創新人才數量、所投新能源企業的新增創新成果數量3個指標（見表1）。

2.指標重要性比較。采用1-9標度法，對各指標的重要性進行兩兩對比分析，形成比較判斷矩陣。具體做法是：比較兩個因素X1和X2的重要性，重要程度按照1、3、5、7、9的標度進行賦值。得出各個指標的具體對比矩陣為：

3.指標權重確定。通過計算，各個層次的權重如下：

4.政府引導基金支持蘇州新能源產業發展的評價方案。根據政府引導基金支持蘇州新能源產業發展的評價指標權重結果，可以得出政府引導基金支持蘇州新能源產業發展的評價方案（見表2）。其中比較關鍵的因素有：政府引導基金的規模、政府引導基金投向新能源產業的占比、政府引導基金投向初創期企業的占比。

（二）政府引導基金支持蘇州新能源產業發展的成效評價結果

考慮到政府引導基金的數據可獲得性、調研便利性等因素，本文選擇了蘇州工業園區創業投資引導基金、蘇州高新區創業投資政府引導基金、蘇州吳中經濟技術開發區創業投資引導基金作為代表，來研究政府引導基金對蘇州新能源產業發展的作用。因搜集政府引導基金關于投資規模、投資占比等方面的所有數據難度較大，本文進一步運用模糊綜合評價法，研究了政府引導基金支持蘇州新能源產業發展的成效。

1.設計調查問卷。根據政府引導基金支持蘇州新能源產業發展的評價指標，設計相應的調查問卷，針對蘇州工業園區創業投資引導基金的調查問卷主體部分見表3。同理，可設計針對蘇州高新區創業投資政府引導基金和蘇州吳中經濟技術開發區創業投資引導基金的調查問卷。

2.數據收集和處理。運用專家調查法，向政府引導基金的管理機構員工、獲得政府引導基金支持的新能源企業管理層和相關領域的專家學者，以電子郵件、實地訪問等形式發放調查問卷，獲取相應的數據。共收回有效問卷42份，將問卷表格中的5個等級，賦予不同分值，本文采用百分制，分別算成100分、80分、60分、40分和20分。通過數據處理，可以得出蘇州工業園區創業投資引導基金的評分（見表4）。同理，可得蘇州高新區創業投資政府引導基金和蘇州吳中經濟技術開發區創業投資引導基金的評分為80.2分和75.6分。

3.結果分析。蘇州工業園區創業投資引導基金、蘇州高新區創業投資政府引導基金、蘇州吳中經濟技術開發區創業投資引導基金三支政府引導基金的總評分均在75分以上，說明政府引導基金對蘇州新能源產業發展的作用還是比較明顯的。蘇州工業園區創業投資引導基金的規模最大，但投向新能源產業的占比一般，因此總評分并不是最高的。蘇州高新區創業投資政府引導基金支持蘇州新能源產業發展的總評分最高，其投向蘇州新能源產業的比重較高，一方面是由于蘇州高新區政府對新能源產業發展的高度重視，另一方面是由于蘇州高新區的新能源企業較多，擁有協鑫光伏、力神電池等優質新能源企業，可投項目較多。

四、政府引導基金助推蘇州新能源產業發展的建議

政府引導基金可以進一步發揮作用，助推蘇州新能源產業發展，加快蘇州產業轉型升級和經濟創新發展。

（一）強化政府引導基金的政策效應，扶持新能源產業發展

一是充分發揮政府引導基金的產業引導作用。蘇州新能源產業仍然處于發展的初級階段，自身盈利能力較弱。政府可以通過財政資金，加大對新能源產業的扶持力度，促使其發展的全面性和多樣性，從而培育新能源產業的盈利增長點。通過政府引導基金，積極吸引社會資本投入新能源產業，以專項資金撬動社會資本，結合蘇州產業政策和蘇州新能源產業優勢特色，促進蘇州新能源產業的差異化發展。二是利用區域優勢吸引優質項目。政府引導基金不僅要發揮引導社會資金的作用，更要引進新能源優質項目，吸引人才、技術、品牌、商業模式、管理方式等要素資源，助推蘇州新能源產業的快速發展。三是加強創新投入和人才引進。政府引導基金要發揮財政資金的杠桿放大作用，擴大投資規模，并結合區域發展規劃，加大對新能源產業基礎研發和技術創新的投入，保證蘇州新能源產業的健康發展。引進國內外新能源產業專家和優秀創業人才，加快形成一支既掌握新能源產業技術，又富有創新精神的核心人才隊伍，利用人才助推蘇州新能源產業的發展。

（二）優化政府引導基金的運作管理，推動新能源產業發展

一是采用市場化運作模式。政府引導基金作為有限合伙人，可以和其他合伙人共同出資，聘請專業基金管理團隊來具體運作基金。政府不參與投委會決議，不干預基金管理團隊工作，子基金的出資規模和出資方向可以偏向新能源產業，來體現政府的政策導向和投資原則。二是優選基金管理團隊。政府引導基金能否充分發揮作用，助推產業升級轉型，選擇優秀的基金管理團隊是關鍵。政府引導基金主管部門首先要考察基金管理團隊的成員閱歷、專業背景、以往業績等重要因素，其次要考慮政府引導基金的投資領域與基金管理團隊的資源和能力是否匹配，最后還需要考慮基金管理團隊的風控機制能否符合政府引導基金的要求。政府引導基金主管部門與基金管理團隊之間是相輔相成、相互促進的關系，兩者之間的良好合作，可以提高資金的利用效率，更好地為蘇州新能源產業發展提供資金保障。三是重視政府引導基金的退出環節。政府引導基金的順利退出，可以促進投資資金的再循環，使更多的資金流向新能源產業，推動蘇州新能源產業發展。

（三）完善政府引導基金的評價體系，保障新能源產業發展

清科研究中心、中國風險投資研究院等第三方機構對政府引導基金的評價，往往偏重于管理規模、投資收益、基金退出和行業影響等經濟績效、管理績效指標，不能全面地反映政府引導基金對新能源產業發展的作用。為了更好地發揮政府引導基金的作用，保障新能源產業的發展，政府在評價引導基金的績效時，應該充分考慮政府引導基金的政策目標和社會效益。政府引導基金最主要的政策目標就是引導社會資金投向政府重點扶持和鼓勵的產業，解決初創期高新技術企業的融資問題。政府引導基金的社會效益主要包括被投資企業的研發投入增加、就業人口增加、創新成果增加、納稅金額增長等。政府引導基金的評價體系可以分為政策績效、經濟績效、管理績效三個部分。政府主管部門應該提高政策績效在政府引導基金評價中的比重，從而讓政府引導基金發揮更大的產業引導作用，更好地推動和保障蘇州新能源產業發展。

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[責任編輯：潘洪志]