關于農村宅基地“三權分置”研究

摘 要 如今我國已經從傳統的農業大國變成了現代化的工業強國，民眾的物質文化水平都已經得到了很大的提升。但是總體來說，國內農村人口數量還是要多于城鎮人口數量，因此有關土地的法律制度也顯得十分重要，從古至今，土地問題都能夠直接影響到社會的穩定性和發展，做好土地制度的建設有利于促進國家的繁榮昌盛。農村宅基地“三權分置”是當前社會必須解決的問題，引起了多方的重視，本文將基于《農村土地承包法》以及《土地管理法》對農村宅基地“三權分置”的情況進行分析，并提出一些建議。

關鍵詞 農村 宅基地 三權分置

作者簡介：黃琍，南京農業大學研究生，研究方向：經濟法學。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.336

在當前我國社會不斷發展的背景下，有關宅基地制度的建設顯得越來越重要。改革開放之后，關于土地使用流轉的模式就發生了很大的變化，宅基地從農民個人私有到集體公有，形成了“一地兩權”的現象。國家也是高度重視農民的宅基地制度建設，以此來解決農民的基本生活住宅問題。2018年，中央一號文件就已經針對農民閑置宅基地以及閑置農房政策進行了規定，明確了“三權分置”的模式。這種模式中，將農村宅基地的所有權劃歸為了農村集體，農民只能對宅基地擁有使用的權利，其實這種模式與改革開放之后實行的土地承包制類似。

一、 “三權”解析

（一）農村宅基地集體所有權嘗試

目前，在很多農村地區對宅基地的權利主體都還不夠明確，很多農民長期在宅基地上蓋房居住，因此已經誤認為宅基地的權利主體就是農戶本身，擁有對這片土地的所有權利。但是通過對宅基地“三權分置”的推行，使得宅基地的權利主體更加明確，即農村集體所有。在未進行明確時，很多管理工作都會面臨一些問題，使得很多地區的宅基地管理出現了一些混亂情況，甚至基層土地管理部門也不清晰這些宅基地的權利主體所在。還會有各地的村委會認為他們這些公權力組織是農村宅基地的具有經濟價值功能的所有權主體，因此在一些情況下就會損害農民的正當權益。有關農村集體產權制度方面，不同的省市在實踐方面略有差別。我國實行的《民法總則》得到了大量應用，其中也對農村集體產權制度進行了規定。

在《民法總則》的編制過程中，需要能夠緊密貼合我國各地的實際情況，要符合我國的政治經濟制度，將農村集體經濟組織的地位進行有效界定。農村集體經濟組織應當要有利于農民進行日常的生產實踐活動，對集體管轄的土地進行有效調配和管理。結合我國農村地區的實際情況，農民將土地看作是重中之重，土地也是農村集體組織財產中最重要的部分。那么就應當要加強對土地的使用管理，不屬于該組織的個人或群體不能夠享受到該組織的權益。我國十分重視農村集體經濟組織的發展，一般不能夠隨意按照社會上其他經濟組織那樣進行破產清算以及解散等，很多權益都是受到法律保障的。改革開放四十年，國內農村發展迅猛，很多事物也已經發生了很大的變化，有關農村土地使用也已經不能完全照搬傳統的管理模式，國內很多省市都已經對土地使用進行了一些初步探索。比如說，天津市薊州區就是我國開展農村宅基地制度改革的試點地區。針對經濟組織的屬性不同，對土地的權利主體劃分不同，造成集體土地所有權的行使主體也不同。

（二）保障宅基地農戶資格權

那么已經將農村宅基地的所有權劃給了農村集體經濟組織所有，那么如何才能夠獲得宅基地的使用權進行使用呢？農民只要能夠滿足是該集體經濟組織的成員，就能夠獲得農村宅基地來滿足建房居住的需求。這也是國家法律給予農戶的權利，村集體組織不得侵犯。針對獲得的農村宅基地的面積、規模等，也是有明確規定的。需要按照每一個家庭戶的人口以及原來房子的間數和面積進行審核，集體組織確定了宅基地的占地面積之后，還需要進行公示，接受全體人員的監督，最后再交給當地政府進行審查，審查通過后同樣還需要進行公示。這樣就能夠更加高效的使用宅基地，堅持“一戶一宅”的原則，保障每一位農戶的權利。前文已經論述過了，要想享受免費使用村集體的宅基地，首先一個前提條件就是農戶必須是該集體的成員。如是這條限制條件不達到，那么于情于理于法都是無法得到宅基地使用權利的。有關農村宅基地的轉讓方面，國內的相關法律制度建設還比較保守，轉讓宅基地一般也只能在集體經濟組織內部進行，不能和集體外的成員進行轉讓。但是目前國家也正在一些地區開展試點工作，宅基地流轉模式還需要很長的時間進行檢驗。

農戶資格權是一個新的權利種類，在以往的官方文件中很少見。最早與此相關的文件是來自于浙江義務關于轉讓農村宅基地的一些指導意見當中，這些意見引起了許多爭議。資格權與土地承包權類似，是屬于集體經濟組織對土地實施的分配取得權。農戶資格權就很好的闡釋了宅基地分配資格和使用權，就像擁有物品所有權一樣，農民能夠享有對宅基地進行處置的權利，以及宅基地獲得收益等都是歸農民所有。但是總體上來說，農村宅基地資格權是由國家賦予農民的，這也是促進社會均衡發展的重要舉措，是一種社會保障權。即使“三權分置”的實施也不會對其內在產生影響，不會影響到農民對宅基地使用的權利。從法律的視角來看，宅基地資格權也是屬于村民的成員權的一部分，那么城鎮居民就是不允許擁有宅基地的資格權。其實“三權分置”也是存在一些限制性的，在有些情況下是無法使用的，比如說在一些人口比較少的城郊地區，這些地區的土地都比較少，那么就無法進行有效的分配宅基地的資格權。身份權和財產權是宅基地資格權中的重要組成部分。在2018年中央一號文件，關于宅基地的有關政策規定中界定了宅基地的認定標準。其中要么能夠滿足戶籍標準，要么能夠滿足在本農村集體經濟組織內進行生產實踐活動的農民，并且已經在事實上構成了在當地居住的事實。

（三）放活宅基地使用權

首先應當要滿足宅基地資格權不發生改變，但是為了擴大農民的利益，以及適應市場環境變化對土地流轉的實際需求，需要盤活現有的宅基地資源。在“三權分置”的模式下，應當要明確的對宅基地的使用權并沒有明確的限制，也就意味著在使用宅基地時會更加靈活，可以根據農民自己的意愿進行出租等，獲得收益。在當前的時代背景下，促進農村地區更好的發展已經是社會發展的重要方面，因此就需要;利用好宅基地這重要的資源。相關專家和學者對宅基地的使用權性質方面還是有一定的爭議，尚未形成統一的定論。筆者認為可以將宅基地使用權看做是一種債權，出于自身的意愿，宅基地資格權人將宅基地出租給社會主體，那么就形成了債權的形式。中央文件中對于放活宅基地使用權還是有許多限制條件的，還不能完全徹底放開來。

二、宅基地三權分置的法律應對

（一）具體實踐研究

目前關于宅基地“三權分置”已經有一些省市開展了一些研究，得到了一些具有借鑒意義的經驗。浙江、安徽、天津等都是在這方面進行了一些實踐的，能夠從中找出一些參考性。比如說安徽的旌德縣就進行了一些嘗試，該縣允許對宅基地使用權進行跨村轉讓，那么不屬于本村的居民也是可以購買本村村民的宅基地的，并且會給受讓方村民提供本村的宅基地使用權證，以此來完成宅基地的交易轉讓過程。在2015年，安徽地區的首例“三權分置”購買宅基地案例出現，將房屋一起進行購買，當地政府頒發了三本證書，分別發給不同的主體，這也就是宅基地“三權分置”的重要體現。但是必須明確的是，目前宅基地“三權分置”和我國目前關于宅基地有關的政策法規還是存在一些沖突的，推行宅基地的過程中會構成一些對原有宅基地相關法律沖擊的情況。因此在對宅基地“三權分置”法律制度進行研究建設時，需要綜合考慮現行的法律條文，最好是將相關政策法規實現有效銜接。在推行“三權分置”時，需要明確的需要確保農戶的成員權不受侵犯，這也是為農戶提供基本的住房保障的有效舉措。即使已經對宅基地的使用權進行了轉移，此時農戶的使用權就已經喪失，但是成員權還會繼續保持。研究宅基地“三權分置”的核心就是將宅基地讓三方進行共享，這樣就能夠使得宅基地的使用更加靈活，發揮出更好的效果。關于宅基地的使用權是掌握在農戶手中的，因此轉讓的是該使用權，關于宅基地的分配資格權卻是具有身份屬性的，不能進行轉讓。在推行宅基地“三權分置”時，需要將主權利和子權利之間的關系進行界定，要能夠以此發揮出法律的作用，不得存在法律交叉、模糊不清的情況，盡量讓所有的相關政策條文發揮出應有的職能。集體所有權和宅基地資格權的標準、范圍等都需要進行嚴格界定，明確其使用范圍，最后就是宅基地的使用權功能范圍需要進一步完善，適當拓展一些經營用途，實現多樣化高效使用。

（二）宅基地“三權分置”和現行法的銜接

宅基地“三權分置”相關法律推行的過程中，需要保持和現行法律的銜接，要逐漸完善相關政策制度，讓政策上升為法律。關于“三權”需要由更加具體詳細的法律法規來落實，尋求政策和法律的耦合。目前關于農村宅基地中關于集體經濟組織和農戶對宅基地享有的權利已經有了法定的名稱，因此不需要再進行重新界定。“三權分置”不意味著農戶能夠完全喪失宅基地的使用權，而是將宅基地的使用權的一定期限轉移出去，等到約定的時間達到之后，就會自動變回原來的宅基地使用權狀態。為了能夠更好的推行宅基地“三權分置”以及和現行法的良好銜接，最好是在土地制度方面建立一個三層次權利架構，也就是土地所有權——土地使用權——土地次級使用權。從目前的情況看來，將三權分置納入到民法典中還存在一定的問題，還需要進一步加強研究實踐。

三、結語

農村宅基地是農民十分重視的一種土地資源，引發了社會各界的廣泛關注。目前國家有推行農村宅基地“三權分置”的趨勢，通過這種“三權分置”能夠更加靈活的對宅基地的使用權進行使用，提高宅基地使用效率。但是目前關于農村宅基地“三權分置”方面還存在一定的限制因素，相關經驗還比較匱乏，爭議比較大，因此就需要進一步加強研究，將農村宅基地“三權分置”和現行法進行有效銜接，發揮出更好的效果。

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