紐約市施泰因文森特城住房項目研究

李文碩

摘要：施泰因文森特城是紐約的大型中產階級住房項目，于1947年完工，是政府資助與私人資本合作進行貧民窟清理和再開發的典范。該項目的建設和使用，是在住房緊缺和城市危機背景下紐約市的一次創新之舉，一定程度上緩解了住房壓力，但同時也引發了很多問題。可以說，戰后美國城市再開發繼承了施泰因文森特城的模式，因此該項目的利弊也隨之繼承下來。理解施泰因文森特城項目的經過和影響，對于當前中國的城市化進程和房地產開發賦予現實意義。關鍵詞：施泰因文森特城;城市再開發;房地產;紐約市

1942年春天，當《芝加哥商業月刊》（chicago Joumal of commerce）的記者柯克帕特里克來到大都會人壽保險公司600英尺高的大樓頂部時，他可以看到在不遠處的第20大街附近，一排排老舊的工廠、住宅和倉庫向南延伸，這個被曼哈頓人叫作下東區的地方擁擠而破敗、凌亂而骯臟。然而不過一年后，柯克帕特里克在一篇文章中告訴讀者，“大都會人壽日前剛剛宣布了另一項房地產開發計劃，這不僅是前景光明的投資，而且是解決當前社會需求的好方法”。

大都會人壽的這個好方法，就是興建施泰因文森特城（stuyvesant Town）。該項目位于曼哈頓下東區，自1943年動工，至1947年完工，是政府資助與私人資本合作進行貧民窟清理和再開發的典范。從建設伊始，施泰因文森特城就引起了各方關注，幾乎是紐約城市史研究者無法回避的話題。對施泰因文森特城的研究主要集中在三個方面：一是城市規劃專家從相關視角出發對項目的評價和分析，認為其高層塔樓式的建筑風格和封閉的空間布局集中了大量人口，并且與周邊社區相隔離。二是社會科學家以該項目為案例對美國社會現象的探討。美國學者多米尼克·卡佩齊以其為案例，探討了紐約黑人領袖亞當·鮑威爾（Adam c.Powell，Jr）和紐約市市長拉瓜迪亞（Fiorello H.La Guar-dia）在面對住房市場上的種族歧視時的不同態度。三是歷史學者對該項目從籌劃到完工的分析和梳理。一方面，有學者從社會史的角度出發探討施泰因文森特城與社會環境、冷戰思潮和現代性的關系;另一方面，也有學者以該項目為窗口，分析城市政治力量的博弈與變遷。我國學術界近年來對美國城市史、紐約史的研究逐漸深入，但中觀、微觀題目依然較少”，基于此，筆者擬以施泰因文森特城為個案，探討美國城市緩解住房危機的方式。

施泰因文森特城的建設和使用，是在住房緊缺和城市危機背景下紐約市的一次創新之舉，在某種程度上緩解了住房壓力，但同時也引發了很多問題，地產開發商、政府官員、市民從各自立場出發圍繞這一住房工程展開了多個維度的博弈，值得深思。時至今日，關于這一房地產開發項目的論述仍時常見諸報端。從學理價值看，它為理解戰后美國政治經濟關系和城市再開發打開了一扇窗口;從現實意義看，它為今天中國的城市化進程和房地產開發提供了極富價值的借鑒。

一、籌建施泰因文森特城

施泰因文森特城的籌劃建設，首先來自紐約市政府清除城市貧民窟的構想。早在19世紀后期，紐約就采取了一系列措施規范貧民窟的住房質量和居住條件，力圖遏制和治理貧民窟。進入20世紀后，紐約在治理貧民窟方面采取了更多措施。在新政推動下，紐約市利用聯邦撥款資助私人開發商進行貧民窟清理和住房開發，地產巨頭弗雷德·弗倫奇（Fred F.French）在東河岸邊開發的尼克博克村（Knickerbocker Village），是紐約市最早的大規模城市再開發項目。紐約市政府也在1934年組建了市住房管理局（NYCHA）主管公共住房建設。被選址用作開發的曼哈頓下東區，幾乎是貧民窟的代名詞。19世紀后期，紐約工業發展進入快車道，制衣、冶鐵和印刷是這座城市最重要的三個制造業部門，在1900年其產值分別達到2.9億美元、9.4億美元和9.5億美元，從業工人大多是居住在下東區的移民，其中尤以制衣業為最。得益于移民的涌入，下東區人口從19世紀后期開始增長迅速，1855年時有居民19.9萬人，1905年已高達51.8萬人，人口密度為每英畝518.8人。1920年代是紐約制造業的黃金時代，自動化生產、流水線作業改變了工廠設備的垂直分布，同時隨著交通條件的改善，制造業紛紛前往地價和稅率較低的郊區，豎向的企業布局轉變為橫向布局。生產模式的轉變和工廠遷出中心城市預示著紐約市制造業的衰落，無疑打擊了下東區的經濟社會結構，這里的居民日漸貧困。破敗的居住條件和居民的低收入使這里成為名副其實的貧民窟。當針對租屋居住條件的社會調查在19世紀后期日益受到學界、政府和公眾重視的時候，幾乎每一個紐約市的租屋調查都不會遺漏下東區。1854年的第一個租屋調查選擇的就是位于下東區的第11區，當時發現這里有居民5.3萬人，分布在2218棟住房里，其中有263座是獨戶住宅，有889棟住房容納了2到4個家庭，720棟住房容納了5到10個家庭。盡管不斷有社會調查展開，紐約也出臺了多部立法規范租屋建設和管理，但下東區的住房條件并未好轉，反而愈加惡劣。1900年，下東區的部分街區人口密度甚至高達700人/英畝，幾乎是全世界人口最密集的地區。在第17區，本次調查發現有2877棟租屋，共11.4萬人，其中有1.3萬是5歲以下的兒童，人口密度高于此前的調查。1910年后，下東區人口開始減少，許多租屋也被拆除，從1909-1940年間，住房數量減少了34%。32業外遷帶來了嚴重的失業問題，1940年，下東區失業率高達25%，而同期紐約市平均失業率為15%。盡管同一時期內人口也有所減少，但這并未帶來下東區居住條件的改善。1942年1月，紐約市市長拉瓜迪亞向紐約公眾公布了對全市范圍內住房火災隱患的調查報告，下東區被列為最危險的地區之一。新政期間，房主貸款公司的巡查員將下東區整個劃入D等級，意味著這里不適合居住和投資。隨著人口的減少和住房條件的惡化，下東區的房租也逐漸下降。30年代，90%的房租每月不足30美元，每個房間的平均月租金只有5.9美元。低房租意味著房東會更傾向于將房產變賣以獲利。

其次，投資清理貧民窟和再開發也是許多大企業覬覦的目標。從1930年代中期開始，全美房地產聯合會（National Association of Real Estate Boards，NAREB）為提出一項全國性的城市再開發政策展開調查，到40年代中期已經對美國主要城市的住房和衰敗情況做了綜合考察。NAREB代表了美國大型房地產公司的利益，1936年其下屬的住房委員會建議，“地方政府出資購買貧民窟土地并負責拆除，然后將其出售或出租給私人開發商來建設住房或商業設施。如果地方政府主持建設住宅區或商業區，或是負責運營，則是一個不利的選擇”;并坦率地說明，“如果城市政府需要資金用于拆除和清理貧民窟，我們建議聯邦政府為其提供貸款或資助”。房地產開發商的建議和研究報告對聯邦政府在這一問題上的決策產生了很大影響，與NAREB關系密切的聯邦住房管理局（FederalHousing Administration，FHA）首先做出反應，于1941年發布《美國城市再開發手冊》，建議聯邦政府授予城市政府貸款和土地征用權（Eminent Domain）使其有能力征購和清理貧民窟土地，并出售給私人開發商用于再開發。在開發商一系列游說活動的影響下，從1943年開始，相關法案進入制定和審議程序。同時，有越來越多的城市官員紛紛開始制訂方案試圖遏制去中心化和城市衰敗的負面影響，許多地方政府比聯邦政府更積極地采納NAREB的建議，在1949年之前，推進城市再開發的努力在許多地區付諸實施：1941-1948年有25個州立法機構通過了相關法案，《紐約再開發公司法》就是其中之一，正在該法案支持下，大都會人壽保險公司在1943年開始了在施泰因文森特城地區的再開發活動，將這片紐約市下東區的貧民窟改造成中產階級住宅區，直到今天仍在使用。

而清理貧民窟在政治上得到的支持也有力地推動了施泰因文森特城的籌建進程。紐約市格林威治改良會所（Greenwich House）的創始人瑪麗·西姆克霍維奇（Mary K.Simkhovitch）作為城市改革者認為，城市中的貧民窟應徹底拆除重建，她同時活躍在紐約州政壇上，是州民主黨大佬阿爾弗雷德·史密斯的政治盟友。不但如此，清理貧民窟、建設公共住房更容易得到民眾支持，因此得到了國會的認可;深受貧民窟困擾的城市官員、覬覦貧民窟土地的房地產開發商傾向于發起清理貧民窟的行動，而城市問題專家也不斷撰文揭示貧民窟對城市財政的負面影響;與此同時，在20世紀30年代關于城市走向衰敗的論調中，貧民窟已成為中心話題，并且在城市中不斷擴散。在紐約州布法羅市，1930年貧民窟已占據了全市9%的居住區，而亞拉巴馬州伯明翰市，貧民窟居民達到城市總人口的22%。因此清理貧民窟進行城市再開發得到了廣泛支持。

正是在這樣的背景下，1943年2月1日，紐約市城市規劃委員羅伯特·摩西（Robert Moses）與大都會人壽保險公司主席弗雷德里克·埃克（Frederic Ecker）在市長拉瓜迪亞見證下簽署協議，大都會人壽承諾將最大限度地出資購買土地，無法購買的土地由市政府使用征地權征得后轉售給公司;施泰因文森特城項目范圍內的街道的土地由市政府贈予大都會人壽，而項目建成后的街道則由公司贈予市政府;市政府對項目的稅收，按照開發前的市場價格征收，并保持25年不變;市政府出資在施泰因文森特城附近建設一所新的學校，以取代被拆除的舊學校;在項目投入使用后的前5年間，月租金固定在每個房間14美元。這樣，建設施泰因文森特城的規劃已經完成。5月，雙方對協議做出修訂，為滿足預期中戰后大量退伍軍人的住房需求，大都會人壽同意二戰老兵享有優先租用權，政府則允許公司有權篩選和挑選租戶。6月3日，財政預算委員會以11：5投票批準了協議，兩天后《紐約時報》刊發評論稱：“如果有人相信私人企業將在城市再開發這盤大棋中出局，而且未來屬于政府，那么施泰因文森特城標志的大型保險公司進入該領域就具有突出的重要性了。”

對于大都會人壽，施泰因文森特城可謂一箭雙雕之舉，既可以從中獲取利潤，又可以實現企業的社會價值，在改善城市形象之余，遏制愈演愈烈的郊區化和去中心化潮流。對于拉瓜迪亞，貧民窟既有損紐約形象，也削弱了城市的稅收基礎，因此興建施泰因文森特城是必要之舉，并且是企業參與貧民窟清理和重建的典范，也符合其力主建造更多住房的一貫觀點。從更為宏觀的角度看，該項目也是中心城市的商業利益團體為捍衛中心城市的繁榮、避免城市去中心化而采取的措施，與1949年以后遍布全美的城市更新運動可謂一脈相承。1943年4月18日，拉瓜迪亞在埃克陪同下在市政府發表演說，宣布市政府和大都會人壽保險公司將共同開發下東區的施泰因文森特城。市長告訴媒體，“占地橫跨18個街區的施泰因文森特城將為3萬人提供住房……那里將是位于市中心的‘郊區”。

二、施泰因文森特城的利與弊

清理貧民窟和城市再開發是美國歷史上一個爭論不休的話題，而施泰因文森特城是當時美國規模最大的貧民窟清理和重建項目，其沖擊力可想而知。該項目獲得批準的消息一經公布，立刻引起全美國的關注，在給美國人以新奇感之余，也引發了前所未有的爭議，直到項目落成也沒有塵埃落定。不同利益集團圍繞從項目建設到居民入住等各個環節表達自己的意見和觀點，筆者認為有必要結合圍繞施泰因文森特城引發的爭議探討其利與弊，以便更好地理解該項目的意義和影響。

施泰因文森特城的確改善了下東區的環境，為中產階級提供了較好的居住條件。施泰因文森特城坐落于下東區的燃氣站地區（Gas-House District），這里位于第14街以北、第五大道以東，是下曼哈頓地區主要的油氣儲存地，涵蓋18個街區，建有工廠、住房、教堂和學校，有大約3100個家庭住在這里，還有500個商店和小型工廠。燃氣站始建于1842年，到19世紀末，隨著新增油氣儲存設施的建立而得名。燃氣站在其歷史上曾多次發生泄漏，嚴重破壞了附近的環境，降低了房租。工業設施和附近的住房蕭條破敗，而且因為燃氣使用和儲運尤其骯臟，可謂貧民窟中的貧民窟。住在附近住房里的大多是沒有技術、從事體力勞動的貧窮移民，起初是愛爾蘭人，隨后漸漸涌入猶太人和斯拉夫人以及亞美尼亞人。與貧困和蕭條相伴而生的是治安混亂，臭名昭著的燃氣站匪幫（Gas House Gang）在這里稱王稱霸。該組織成立于19世紀80年代，是紐約有組織犯罪的一支，尤其熱衷于武裝搶劫。1905年9月6日凌晨，一個叫作帕特里克·摩根的酒保在紐約街頭被該組織槍殺，⑤此案在紐約城轟動一時;1909年2月，燃氣站匪幫又槍殺了一名紐約警探。