美國制造業城市轉型的失業問題及聯邦政府相關對策

韓宇

摘要：在美國制造業城市轉型過程中，去工業化造成的嚴重失業問題導致貧困人口激增，并引發了收入下降等諸多負面影響。美國聯邦政府并沒有制定專門針對制造業城市的就業培訓政策，但根據勞動力就業和培訓的相關法案，下崗工人可以獲得求職援助、在崗培訓、課堂培訓、收入補貼和搬遷補貼等多項支持。雖然學術界對聯邦政府相關措施的成效看法不一，上述措施的積極意義不容忽視。

關鍵詞：制造業城市;轉型;失業;聯邦政策

在美國制造業城市轉型過程中，去工業化引發的大批工廠倒閉、外遷或裁員造成大量工人下崗，產生了十分嚴重的失業問題。嚴重的失業問題導致制造業城市貧困人口激增，同時引發了收入下降等一系列負面影響，成為制造業城市難以化解的棘手難題。化解這一困局的核心環節無疑是解決下崗工人的再就業，雖然美國聯邦政府并沒有制定專門針對制造業城市的就業培訓政策，但在其針對勞動力就業和培訓的一系列法案中，下崗工人一直是備受關注的目標群體，有關措施相繼出臺。本文擬對上述問題進行較為系統的梳理，并分析下崗工人就業培訓項目的效用。

一、美國制造業城市的失業問題及其影響

20世紀70-80年代，美國制造業全面下滑，對制造業城市產生嚴重影響。在1979-1984年期間，美國制造業就業整體滑坡，其中，金屬制造、汽車、橡膠等部門下滑尤為嚴重。中西部是上述制造業部門最集中的地區，自然備受沖擊，在結構性和周期性調整的接連重擊下，以重工業為主體的制造業崗位銳減，許多工廠永久倒閉。在此期間美國全國減少的制造業崗位數量是175萬，而大湖區減少了100萬個制造業崗位。造業崗位數量銳減，造成了嚴重的失業問題。雖然部分失業工人在較短的時間內找到了新的工作，但是也有數量眾多的工人處于長期失業的狀態。對印第安納州南本德（South Bend）1972年一家倒閉工廠的調查顯示，7年之后只有55%的工人找到了全職工作。康奈爾大學的研究人員對1976年11月到1977年7月紐約州北部的威斯汀豪斯等企業關閉之時的工人狀況進行了調查，將近40%的勞動力失業時間達到40周以上，1/4的下崗工人失業時間長達1年以上。工廠關閉2年之后，10%的工人仍然沒有實現再就業。在經濟衰退階段，再就業的難度更大，因為其他部門也處于困境之中。1975年衰退期間馬薩諸塞州福爾里弗（Fall River）的一家化學工廠關閉之后，員工失業的平均時間長達近60周，部分工人在長達3年的時間內無所事事，多達39%的受訪工人在失業補償用盡之后很久才找到工作。

嚴重的失業問題導致制造業城市貧困人口數量上升，中西部尤甚。1980-1990年，中西部城市貧困率從15.5%上升到19.1%，在美國各地區中貧困率增幅最大，這一變化是貧困人口增長和非貧困人口下降兩個因素綜合作用所致。這十年間，中西部地區小城市貧困問題更為嚴重，貧困人口增加16.7%，非貧困人口減少7.0%。在大都市區范圍內，中心城市貧困率的變化有很大差異。從1980年到1990年，底特律貧困率增加9.7個百分點，該市30.2%的貧困率是全美最高的。此外，密歇根州的弗林特和杰克遜、俄亥俄州的揚斯敦、賓夕法尼亞州的約翰斯敦等制造業城市經常出現在美國高貧困率地區的榜單之上，其共性是貧困人口的增加以及非貧困人口的減少。1970年，7.6%的俄亥俄州家庭的人口被列為窮人，這一比重在1990年則上升到9.7%。造業城市嚴重的貧困狀況在美國社會學專家約翰·卡薩達的研究中也得到印證。卡薩達在對1970年、1980年和1990年的100個城市的貧困狀況的考察中，采用了貧困區、極度貧困區、窮困區（distressed neighborhoods）和極度窮困區（severely distressed neigh-borhoods）四個指標。研究發現，在東北部和中西部的大城市，貧困狀況在惡化，1970年至1980年間，極度貧困區的貧困人口增長的2/3發生在紐約、芝加哥、費城和底特律。1980年至1990年問，中西部城市極端貧困區的數量幾乎增加了1倍，窮困區的數量增加了將近1倍。從絕對數量上看，1970-1990年中西部城市的窮困區從91個增加到722個，極度窮困區從53個增加到209個。

家庭收入減少是失業造成的直接影響。相關研究顯示，鋼鐵、汽車和航空等收入較高、工會力量強大的產業部門收入下降的幅度最大。在下崗頭兩年，鋼鐵業失業工人收入降幅高達46.6%，汽車業為43.4%，航空業23.6%。事實上，即使沒有被裁員，制造業城市企業工資普遍下調，而且工作時間縮短，在服務業行業再就業的工人的工資水平也顯著下滑。印第安納州在對該州一家工廠再就業的藍領工人的調查中發現，74.6%的工人的收入低于當前就職企業的最高工資，65.4%的人表示目前的工資低于以前的工廠。由于收入的減少，制造業城市的家庭普遍縮減開支，勤儉度日。1960年新澤西州馬克卡車廠關閉之后，失業的工人們不得不大幅度減少食品和服裝方面的開支，舉債或者分期付款購買其他的必需品。康涅狄格州哈特福德的飛機工人在70年代中期失去工作之后，食品、服裝、醫療、休閑和房屋維修等方面的開支驟降，有的工人甚至因無法按期支付分期付款而失去了自己的住房。一項對紐約州北部的調查顯示，11%的受訪者縮減了住房方面的開支，16%的人減少了食品消費，31%的人降低了購買服裝數量，43%的受訪者縮減了休閑方面的開支。

失業對工人的健康也產生了不利的影響。與繼續工作的工人相對比，失業工人的血糖、血清胃蛋白酶原、血清尿酸等指標偏高，更易患上糖尿病和痛風。哈維·布倫納（Harvey Brenner）對失業率與個人狀況和穩定指標關系的研究提供了失業影響的間接證據，失業率上升1%會增加患中風、心臟和腎臟疾病。失業還造成了重大的心理和生理壓力。情緒激動、焦慮、酗酒是工廠關閉之后失業工人的普遍情況，失業會導致那些易患抑郁癥的人患上抑郁癥。底特律的一家工廠關閉之后，在2000名受到影響的工人中有8個人一死了之。有研究發現，在失業工人中的自殺率是正常情況的30倍。對印第安納州RCA公司失業工人的精神狀況考察發現，他們處于精神沮喪狀況的情況十分突出，39%的受訪工人表示經常如此，而擁有固定工作的人群的比重僅為18%。另外RCA公司38%的失業工人經常感到沒有希望，而擁有固定工作者的比重僅為5%。1/3的失業工人表示經常難以入睡、感到厭倦或者沒有興趣做事情。哈維·布倫納的研究指出，1970年期間失業率上升1.4%，直接導致51 570人死亡，包括1740起兇殺事件，還有1540起自殺以及5520人次精神病住院治療。自殺是一種極端方式，更為普遍的情況是，社會、醫療、心理方面的影響超出經濟上的損失。一項著名的有關永久失業和長期失業的研究認為，也許工廠倒閉導致的最嚴重的影響是自信心的喪失和無能為力的感覺。

二、美國聯邦政府對制造業城市失業問題的應對

在美國制造業城市轉型過程中，大量制造業企業倒閉或外遷造成的大規模失業無疑是非常嚴重的社會問題。為了應對工人大規模失業問題，美國各級政府采取了多種措施，進行了積極應對。其中，美國聯邦政府出臺了一系列幫助下崗工人（dislocatedworkers或者displacedworkers）就業以及培訓政策，以便于下崗工人盡快重新就業。需要說明的是，下文介紹的多項聯邦法案屬于人力培訓和就業政策的范疇，雖然并非專門針對制造業城市的下崗工人，但是下崗工人的就業和培訓是其中的重要組成部分。

第一個對制造業城市經濟轉型過程中產生的下崗工人有較為直接影響的是1962年的《人力開發與培訓法》fManpower Development and Training Act，MDTA）。該法案針對的是60年代美國失業率上升，尤其是因自動化等技術變化所引發的結構性失業問題，正式建立了聯邦公共就業和培訓體系。在此之前，聯邦政府曾在大蕭條時期創立了為失業工人提供救濟的就業和培訓項目。《人力開發與培訓法》出臺的前一年，約翰·F.肯尼迪總統簽署了旨在振興長期蕭條地區的《地區再開發法》（Area Redevelop-ment Act）。該法案包括培訓失業工人的條款，規定為失業工人提供為期16周的免費培訓課程和相當于培訓期間失業津貼的補貼，主要針對的是阿巴拉契亞地區。這是自大蕭條以來美國政府第一個對失業成年工人進行培訓的聯邦項目，但是其涵蓋的空間范圍極為有限。MDTA則是美國聯邦政府首次向下崗工人提供的全面就業培訓項目，包括課堂培訓和在崗培訓等服務。到林登·約翰遜總統執政的最后一年，MDTA項目為14萬人提供了課堂培訓，為12.5萬人提供了在崗培訓。起初結構性失業工人是MDTA的重要目標。然而，1964年《經濟機會法》通過之后，其重點已經從失業工人的再就業問題轉向處境不利的年輕人和福利領取者的就業能力問題。

理查德·尼克松總統于1973年簽署了《全面就業與培訓法》（Comprehensive Employment and TrainingAct，CETA），取代了MDTA。CETA主要資助兩種不同類型的項目：一類是為處境不利的工人提供課堂培訓、在崗培訓和公共服務就業，另一類是為高失業率地區新近失去工作的工人提供就業公共服務。提供就業公共服務是CETA的一個重要創新，隨著20世紀70年代失業率的上升，CETA的重心由培訓轉向提供很少或不提供正式培訓的就業公共服務工作。CETA項目運行機制也發生了變化，由州政府負責大多數就業和培訓項目的管理和運作，聯邦政府向州和地方提供補助金，CETA與MDTA的目標基本一致，面向因結構性和周期性原因而失業的工人，以及幫助因貧困、種族、年齡、殘疾或教育程度低等原因“難以就業者”提高工作技能或機會。CETA的資格限制使得大多數下崗鋼鐵工人沒有資格參與，因為他們持有高薪，不具備上述不利條件。CETA項目參與者通常可以領取收入維持津貼，由于70年代失業率的增加，CETA項目的資金從1973的14億美元增長到1979的103億美元。

CETA項目于1982年到期后，里根政府通過了《就業培訓合作法》（Job Training Partnership Act，JTPA），旨在培訓和安排工人從事私營部門的工作，而不是通過公共就業服務實現再就業。與CETA項目相比，JTPA有三個明顯的變化：其一，賦予州政府更大的責任規劃和實施下崗工人項目;其二，通過成立私營產業理事會（Private Industry Councils），企業界扮演了更積極的角色;其三，資源集中在培訓和求職服務，并且運用數值績效標準對地方項目進行評估。值得關注的是，JTPA的第三條款（TitleⅢ）專門針對下崗工人，為其提供包括技能培訓、工作安置、搬遷援助以及培訓期間的兒童保育、交通、法律咨詢等支持性服務。上述支持性服務此前只有從貿易調整援助項目中獲取。美國審計署1987年發布的研究報告介紹了1982年10月到1985年3月JPTA第三條款項目運行情況。報告顯示，只有不到一半的參與者接受了培訓，不到1/4的人獲得了培訓期間的支持服務;相比之下，84%的項目為參與者提供了就業安置援助，超過80%的參與者接受了就業咨詢，60%以上的人獲得了求職幫助。

1988年出臺的《經濟失調與工人適應援助法》（Economic Dislocation and WoOer Adiustment Assis-tanee，EDWAA）對第三條款進行了修改，要求各州在大規模解雇和工廠倒閉之時，能夠在現場提供求職援助和再培訓。EDWAA項目的資金主要用于課堂培訓、在崗培訓和求職援助。參加1990年計劃年度（1990年7月至1991年6月）的下崗工人中，近40%參加了當地學校系統和社區學院提供的課堂培訓活動，他們參與該項目的時長約為25周，大約25%的參與者參加了求職援助，15%參加了在崗培訓，這些活動通常持續時間較短。對下崗工人項目的資助，1987年為2億美元，1991-1993年年均達到5.17億美元。

1998年克林頓任職期間，美國通過了《勞動力投資法案》（Workforce Investment Act，WIA）。WIA的設立旨在改善美國已有公共勞動力體系嚴重分散、缺乏有效協調、效率低下的狀況。WIA授權建立美國就業中心（Ameriean Job Centers），也稱為一站式職業中心（0ne-Stop Career Centers），將大多數聯邦政府資助的就業和培訓相關服務整合到一起。美國勞工部、教育部、健康和人力服務部、住房和城市發展部負責的16個聯邦勞動力發展項目都要通過一站式系統提供服務。每個州必須設立一個以上的地方勞動力投資區域（Local Workforce Investment Areas），每個投資區域必須至少設有一個一站式服務中心。在WIA之前，此類服務通常是由目標相似的各種機構提供，缺少協調合作，不利于求職者尋找新的工作和接受培訓。在運行機制方面，州和地方的管理結構也發生了重大變化。WIA進一步將決策權力從聯邦層面下移，由更了解具體情況的州和地方負責項目實施。州長負責劃定地方勞動力投資區域，并監督投資區域的地方勞動力投資委員會（Local Workforce Investment Boards，LWIBsl的工作。地方勞動力投資委員會具體負責投資區域服務系統的運作，有權決定提供服務的類別、服務提供商、一站式服務中心的地點，以及接受服務的目標客戶。②企業界的積極參與是WIA的另一個重大變化。WIA要求一站式系統幫助企業招募熟練工人，企業被視為將求職者與工作崗位聯系的關鍵。此外，WIA還要求企業在每個州勞動力委員會和每個地方勞動力投資委員會上擁有多數代表權。

WIA包括成年、下崗工人和青年三個項目，其中的下崗工人項目進行對因工廠關閉或裁員而失去工作的18歲及以上工人的評估、咨詢、就業準備技能和職業技能培訓。成年和下崗工人項目提供服務的具體內容基本一致，區別在于服務的對象。WIA為下崗工人依次提供核心、強化和培訓（core，inten-sive，and training）三個層面的服務。核心服務包括求職和勞動力市場信息等方面的基本服務;強化服務包括綜合評估和案例管理（case management）等活動，以及掃盲、沖突化解、工作技能等方面的課程，還包括可以得到高中文憑的課程;培訓服務包括職業技能或在崗培訓等活動。按照最初的規定，上述WIA的服務按照先后順序提供，接受核心服務的求職者如果未能找到工作，方可獲取強化服務，接受核心和強化服務之后仍未能就業者，才能獲取培訓服務。2014年，《勞動力創新和機會法》（WIOA）取代了自1998年以來的WIA。WIOA保留了WIA的大部分主要原則，保留了美國就業中心，并繼續授權成人和下崗工人項目。這兩個項目將繼續提供與WIA相同的基本服務，并保留類似的資格規則。

除了上述一系列勞動力就業培訓項目之外，與美國制造業城市失業工人更直接相關的是1962年通過的“貿易調整援助項目”（Trade AdjustmentAssistance，TAA）。TAA項目具有很強的針對性，專門服務于因關稅降低而失去工作的工人。60年代之后的數十年間，美國的制造業城市受外國進口產品沖擊最嚴重，受降低關稅的負面影響極大，因此從TAA項目獲益良多。TAA項目主要包括維持收入（in-come maintenance）、培訓和搬遷援助（relocation assistance）。

維持收入一直是TAA項目的重點內容。1962-1987年，TAA項目共支出45億美元，超過97%用于維持收入，幾乎所有獲得TAA認證的工人都享受了這項福利。考慮到因貿易而失去工作的工人可能會經歷更長的失業時間，并且需要培訓新技能，因此與失業保險相比，TAA提供的收入補償時間更長而且金額更高。TAA提供的貿易調整津貼（Trade Readjustment Allowances，TRAs），加上失業保險，可以支付工人以前工資的75%，持續一整年的時間。1974年通過的貿易法提高了貿易調整津貼的標準，加上失業保險，下崗工人可獲得之前工資的80%。需要指出的是，許多下崗工人在裁員數月之后才了解該項目的存在，而且不知道如何進行申請，加之中請過程冗長等因素，貿易調整津貼在工人失業期間并沒有達到維持收入的目的。1987年的《綜合預算和解法》（Omnibus Budget Reconciliation Act，OBRA）取消了TAA的大部分收入維持條款，現金福利被削減到失業保險的水平，并且只有在失業保險資格用完后方可啟動。

培訓和搬遷補貼也是TAA的主要內容。任何符合條件的受貿易影響的工人都可以接受免費的培訓，而且在培訓期間，工人可以獲得額外26周（總共78周）的貿易調整補貼，如果工人拒絕接受適當的培訓，或未能取得令人滿意的進展，則無法獲得補貼。TAA為只能在通勤區域以外找到合適工作的工人報銷搬遷費用。1975-1981年期間，大約有4.8萬名工人參加了培訓，5200人獲得了外地求職補貼，4400人得到搬遷補貼，實際上，參加培訓、獲得外地求職和搬遷補貼的工人比重極低。比如，在俄亥俄州的揚斯敦，只有231名下崗工人申請搬遷補貼，283名下崗工人申請外地求職補貼，分別占當地下崗人員總數6%和7%。在1975-1981年期間TAA項目39億美元的支出中，僅有4300萬美元用于培訓、搬遷和外地求職，其余資金全部用于貿易調整津貼。

TAA項目創始之后，經歷了多次調整。一個重大變化是在認證資格方面。最初TAA對受益者的資格審查非常嚴格，從1962年到1969年沒有人能夠達到要求，之后對資格標準進行了重新解釋，到1975年，只有大約5.4萬名工人獲得了福利認證。1976至1979財政年度，經修訂的TAA項目花費約8.44億美元，向大約50萬名失業工人提供了援助，在1980和1981年問，隨著汽車業大規模裁員，支出飆升至31億美元，在這兩年中，80萬多名工人得到了援助。另一個重要調整是受益工人的范圍。1988年TAA的覆蓋范圍從制造業擴展到石油和天然氣勘探行業，1993年《北美自由貿易協定實施法案》（NAF-TA Implementation Act）又將受生產向墨西哥或加拿大轉移而下崗的工人納入TAA項目之內，2001年所有因工作崗位轉移到國外的下崗工人都成為TAA的服務對象。

三、下崗工人就業培訓項目的效果

關于美國就業培訓項目的評估研究數量十分龐大，可謂汗牛充棟，但是下崗工人項目通常被視為應急措施，專門針對下崗工人項目的實驗評估研究數量極少。在20世紀80年代初，美國勞工部資助了一系列下崗工人示范項目（Dislocated Workers Demonstration Prqiects），旨在考察下崗工人再就業相關服務的有效性。現將在美國制造業城市實施的三個項目評估結果加以介紹：

密歇根的下河項目和紐約州的布法羅項目的考察對象是因當地汽車和鋼鐵廠大規模裁員而失去工作的男性藍領工人。選擇參加下河項目的下崗工人最初接受求職援助服務，之后接受課堂培訓等服務。調查結果顯示，在控制工人特征和工廠特定變量后，項目參與者的凈收入為每周最高122美元。布法羅項目與下河項目類似，參與者在接受求職服務之后參與課堂培訓或者在崗培訓。該項目包括兩類樣本：一類是目標工廠樣本，包括六個鋼鐵和汽車廠，通過正式抽簽方式確定下崗工人接受的服務;另一類是非目標工廠樣本，參與的下崗工人來自其他三個地區的鋼鐵和汽車廠，以及來自其他各行各業的300多名工人。非目標工廠樣本的成員與目標工廠樣本的成員不同，他們是通過申請參與項目，以先到先得的方式獲得項目服務。不同樣本的項目服務效果存有差異，求職援助是目標工廠樣本唯一具有統計學意義的服務方式，而對于非目標工廠樣本而言，求職援助和在崗培訓都具有統計學意義。

新澤西失業保險再就業示范項目（The New Jersey Unemployment Insurance Reemployment Demon-stration Proiect）考察了三個就業服務項目對下崗工人再就業獲得的影響，包括求職援助、求職援助結合培訓或者搬遷援助、求職援助結合現金支持，大約8675名失業保險領取者被隨機分配接受上述就業服務項目。研究表明，求職援助以及求職援助結合現金支持這兩種服務方式增加了參與者的短期收益。③該分析顯示參加課堂職業技能培訓的受訓人員最初的收入相對較低，但后期收入相對較高，參加在崗培訓的下崗工人在六年之內收入大幅增加。

在勞動力培訓領域頗有建樹的美國學者杜安·E.利（Duane E.Leigh）對下崗工人示范項目評估結果進行了分析總結。他認為，求職援助服務有利于下崗工人的再就業，由于下崗工人擁有足夠的技能，可以通過求職援助找到新的工作，而求職援助的成本適中，是一項具有成本效益的服務。而下崗工人示范活動中課堂培訓的評估結果更為復雜，只有新澤西示范項目的后續研究專門針對實際接受課堂培訓服務的個人，該研究證明與僅接受求職援助相比，課堂培訓具有更高的正增量效應。

美國聯邦政府的就業培訓項目對下崗工人收入方面的評估結果更為模糊。雖然下河項目和新澤西項目的評估中得出了有利于收入增長的結論，但是在對TAA以及WIA下崗工人項目的評估并沒有產生同樣樂觀的結論。1993年，Mathematica政策研究公司受勞工部委托對TAA項目進行了全面評估，在對從TAA中受益的下崗工人與沒有獲得TAA福利的失業保險（uI）受助人進行比較中發現，TAA培訓對TAA參與者的收入沒有實質性的積極影響。利亞·E.馬卡爾（Leah E.Marcal）在2001年的研究成果中指出，在糾正較早研究存在的一些問題之后，仍然沒有證據表明TAA項目在獲得失業保險三年后改善了下崗工人的收入，他們的收入甚至低于沒有參與TAA的失業保險用盡者。2012年發表的一項研究成果也得出了類似的結論，“與未參加TAA項目的下崗工人相比較，沒有發現任何統計證據表明TAA項目改善了參加者的平均就業結果，說明雖然TAA項目可能會提供收入安全網，但并沒有幫助參加該項目的下崗工人找到新的高薪就業機會”。

美國著名經濟學者卡洛琳·海因里希（Carolyn Heinrich）等人對WIA項目進行了綜合評估，數據來自2003年7月至2005年6月期間16萬WIA項目參與者以及近300萬名參照組成員。研究發現，WIA成年工人項目在提高參與者收入方面成效顯著，女性每季度收入增加591美元，約占同期收入的25%，男性每季度收入增長為419美元，約占收入的15%。然而，WIA的下崗工人項目效果并不明顯，女性和男性參與者每季度收入增長分別為131美元和36美元，占收入比重僅為3%和1%。

可以發現，在已有的下崗工人的就業培訓項目評估中，成本較低的求職援助服務的積極意義得到了認可，而在對下崗工人收入影響方面存有分歧，更多的研究認為其沒有發揮顯著的作用。事實上，由于下崗工人在失業之前多在高薪制造業崗位就業多年，在短期內找到與以往收入相當的新工作確實難度很大。更為重要的原因是，在制造業城市向服務業轉型的大背景下，相當部分下崗的制造業工人再就業發生在低收入的服務業部門，收入下降在所難免。

綜上所述，在美國制造業城市轉型過程中，嚴重的失業問題導致貧困人口激增，導致了收入下降、健康惡化等負面影響。從20世紀60年代開始，美國聯邦政府的就業培訓政策經歷了持續調整，下崗工人一直是聯邦相關立法的重要服務對象。下崗工人可以獲得求職援助、在崗培訓、課堂培訓、收入補貼和搬遷補貼等多項支持。雖然學術界對聯邦政府針對下崗工人的各項支持服務措施的成效看法不一，但上述措施的積極意義不容小覷。培訓項目是對結構性失業的積極應對，提升了下崗工人的工作技能;求職援助成本較低，有效增強了下崗工人的再就業能力;各項補貼增加了下崗工人的收入，是對原有失業保障體系的有益補充。對于經濟長期下行的制造業城市而言，聯邦政府的上述舉措對下崗工人的再就業及其經濟狀況的改善意義尤為重大。即使實現再就業的下崗工人收入無法維持過去的水平，但設想如果沒有上述聯邦就業培訓政策的實施，下崗工人的境況將更為惡化。本文關注的是美國聯邦政府的政策，實際上，州和地方政府、企業界、社會團體針對制造業城市的失業問題進行了積極的應對。最后需要強調的是，制造業嚴重下滑所引發的大規模工人下崗是美國制造業城市失業問題的根源所在，因此，解決失業問題的根本途徑是制造業城市經濟狀況的改善，唯此方可提供更多的就業機會。