全球海洋生態環境多層級治理：現實困境與未來走向*

全永波

(浙江海洋大學經濟與管理學院，浙江舟山 316022)

海洋生態環境治理屬于全球海洋治理的一部分，全球海洋生態環境治理對解決全球化進程中海洋環境保護問題，促進海洋開發向綠色轉型具有重要意義[1]P102-111。全球視角下的海洋因不同海區生態系統的差異、不同國家及其地方政府對海洋生態環境治理的不同訴求，形成了全球海洋生態環境治理多層級治理維度。為適應全球海洋生態環境治理的現實需要，全球性的海洋生態環境治理的逐漸形成了多層級治理體系，主要包括以聯合國為中心的全球海洋治理體系、以全球國際組織為代表的特別海洋領域或特別海區的生態環境治理體系、國際公約約束下的“區域海”治理體系，以及全球海洋治理的基層(如海灣)、地方層、 國家層等層級[2]P3-11。多層級體系對于促進海洋生態環境的有序治理意義重大。

一、海洋生態環境多層級治理模式的內涵與特性

多層級治理是一種獨特的治理結構，它是相互聯系和相互補充的動態復合治理體系所構成的。多層級治理的特性表現為權威的來源多樣化，不限于政府；不是強制力統治，而是基于各層級的認同和共識。多層級治理中本身具有的多層級性，它的決策權威分布在以地域為界的不同層級中。這些不同層級包括超國家行為主體、國家政府、區域行為以及擁有執行權利的代理機構等。從具體而言，多層級治理體系是一種囊括了全球層級、區域層級、國家層級、地方層級和社會層級的系統，在每個層級上，工業、交通、建筑等各個部門參與其中，政府、市場和社會多元互動的一種治理架構[3]P171-180。這些層級均是決策的主體，可以直接參與決策。多層級治理也具有動態性，即各層級的功能和職責不是一成不變的，不同時間段、不同的政策任務、不同政策領域需要不同的主體和層級的參與。但在每一個層級運行中，總需要有相應的“引領者”帶領其他主體的互動和決策作出，以達到海洋生態環境治理的有效運行。

多層級治理最初來自歐盟，多層級治理也非常適合于海洋生態環境治理[2]P3-11。1982年《聯合國海洋法公約》專門規定了海洋環境保護的國際合作機制，以歐盟為代表的區域組織和相關海洋國家出臺相應的區域環境保護制度，強化所在國海洋環境保護的體制機制，波羅的海、地中海、加勒比海等區域海洋環境協同計劃紛紛簽訂并實施。近年來，中國在國家層面加快機構改革，對《海洋環境保護法》進一步修改，促進海洋生態環境的協同治理，在地方和基層推進如“灘長制”“灣長制”為代表的小微環境治理機制等，這些都代表了全球性的海洋生態環境治理正呈現出多層級的趨勢，也正被更多的學者和實踐人士所關注。多層級治理模式下的全球海洋生態環境治理機制表現為以下特性：

第一，多層級治理決策模式的多樣化。主要包括以下五種：相互調整模式、政府間協調模式、超國家模式、共同決策模式以及公開協調模式。其中，在海洋環境決策模式中，相互調整模式允許各國間的自由博弈，然而在海洋環境領域實現相互調整模式容易形成零和博弈，造成環境公地。政府間協調模式是全球海洋生態環境問題治理中最主要的模式，各當事國就海洋生態環境治理中的相關利益進行協商，容易在博弈中達成一致。超國家模式需要各國具有全球海洋治理思維，這種思維也是建立超國家模式的關鍵所在，相關利益者將各自的利益博弈超越國家，進入集體理性軌道，集體理性對待海洋生態環境治理具有優先性和獨到性。而共同決策模式是通過協商的方式，在引導各利益相關者博弈的基礎上，吸收了網絡化治理的精髓，充分地聽取利益相關者的利益訴求，不僅實現集體利益最大化又照顧各個利益相關主體的利益。公開協調模式具有分散性和多元性特征，成員國在不同政策領域可以采取不同措施，但在區域層次上可以進行一致的政策協調，從而使得各種分散的政策能夠實現有效銜接，避免政策摩擦。

第二，多層級治理主體的集體行動。從國際關系理論政府間主義的視角來看，建立一種具有集體理性思維的國家組織，對于實現各成員國之間的海洋生態環境治理目標具有很大裨益，當然其行動的合法性來自于成員國之間共同達成的協議和政策。歐盟環境治理政策的創議和形成過程都有多層行為體的參與和介入，協議和政策的形式采取相互調整模式。在這一模式中，各層級和各個成員間沒有共同行動的義務，都根據自身情況自主地支配自己的行動。然而每個層級和成員作出的政策選擇都是基于對其他層級和成員的行為判斷，各層級和成員的政策也會因其他層級和成員政策的調整而調整，并最終形成使各方都能接受的政策。這種多層互動政策模式不僅很好地兼顧了各層級和各成員國之間的利益，而且有效地保障了每個層級和成員在集體行動中的利益。

第三，多層級治理模式的政策開放性。全球海洋生態環境治理需要建立一種建立在完善制度保障基礎上的政策開放性，允許各成員根據自身的行為參與海洋生態環境治理，尊重各國的主權和國際表達，以便于達成海洋生態環境治理的有效性。當然這種開放表達需要完善的制度體系和政策體系作為保障。多層級的治理模式體現在區域內國際協議、國際條約、國際法律對超國家機構和主權國家在海洋生態環境治理中的權力分配的界定，以及法律在整體層次、成員國國家層次的適用性。建立這種完善法律保障能有效避免海洋治理合作中的“公地悲劇”困境。

二、全球海洋生態環境多層級治理的體系架構

全球治理是通過國際制度(國際規則、國際規范)和國際合作進行的，全球海洋生態環境的多層級體系主要體現為全球層、區域層、國家層、地方層、社會層五大體系，其中聯合國等有關國際組織在解決海洋問題中發揮著中心的作用，多數參與海洋治理的國家行動者和非國家行動者都是圍繞著聯合國等國際組織進行的[2]P3-11。同時，非正式的國際論壇和非聯合國體系的國際組織(地區組織)等在全球海洋治理中扮演越來越重要的角色，另外，區域性海洋生態環境治理、國家以及國家管轄下的地方、社會層級組成的海洋生態環境治理體系也日益成為全球海洋生態環境治理的重要內容。

(一)聯合國為中心的海洋生態環境治理體系

聯合國為中心的海洋生態環境治理是以《聯合國海洋法公約》作為海洋治理領域最權威的國際立法，并建立相應的治理機制，在重新構建國際海洋秩序、完善海洋治理結構方面起著決定性的作用。《聯合國海洋法公約》的相關規定和執行體現了聯合國在全球海洋治理中的中心地位，第十二部分“海洋環境的保護和保全”對各種破壞海洋環境的活動，做出明確的規范。主要包括以下規定：

第一，污染防治的規定。《聯合國海洋法公約》明確要求各國有環境保護職責，并規定“各國應在適當的情形下個別或聯合地采取一切符合公約的必要措施，防止、減少和控制任何來源的海洋環境污染”①。第二，區域合作的規定。《聯合國海洋法公約》要求各國應采取一切必要措施，確保在其管轄或控制下的活動不致污染其他國家環境。提出“應在全球性的基礎上或在區域性的基礎上，直接或通過主管國際組織進行合作，同時考慮到區域的特點”②。第三，污染的技術要求。《聯合國海洋法公約》提出對海洋污染的技術關注、技術服務的協作問題。要求各國“應在符合其他國家權利的情形下，在實際可行范圍內，盡力直接或通過各主管國際組織，用公認的方法觀察、測算、估計和分析海洋環境污染的危險和影響，以便確定這些活動是否有污染海洋環境的可能性”③。

近年來，聯合國為中心的海洋生態環境治理體系建設開始注重治理公海的生態問題，代表性的工作進程是2004年開始的《海洋生物多樣性養護和可持續利用的具有法律約束力的國際文書建議草案》(BBNJ)等的談判。BBNJ談判類似聯合國氣候變化框架公約談判，如果達成協議，將是海洋領域的《巴黎協定》[4]P3-4，對未來的全球海洋生態環境治理有著重要的指引意義。

(二)其他國際公約和國際組織治理體系

除《聯合國海洋法公約》以外,國際社會還專門針對防止不同來源污染制定了具有影響力的國際公約，這些公約都明確提出締約國應該履行保護海洋環境的義務,并且努力在防止、控制和減少海洋生態環境污染上發揮積極作用。主要包括以下公約:《油污損害民事責任國際公約》《設立油污損害賠償基金國際公約》《防止傾倒廢物和其它物質污染海洋公約》《國際防止船舶造成污染公約》《油類污染防備應急和合作國際公約》《海上運輸有毒有害物質損害責任和賠償國際公約》《防止傾倒廢物和其它物質污染海洋公約的1996年議定書》《燃油污染損害民事責任國際公約》等。這些公約大多以國際合作的方式開展海洋生態環境綜合治理，之后的《斯德哥爾摩宣言》作為國際環境法發展史上的重要里程碑,它的原則七就直接提出了應該采取合作行動來制止海洋污染：“種類越來越多的環境問題,因為它們在范圍上是地區性或全球性的,或者因為它們影響著共同的國際領域，將要求國與國之間廣泛合作和國際組織采取行動以謀求共同的利益。”[5]P67

以上這些國際公約有的通過聯合國相關組織聯合部分國家締結并遵守實施，也有海洋國際組織出面以國家聯盟方式訂立相應的海洋生態環境制度，能對《聯合國海洋法公約》的海洋生態環境管理進行“補充”或“修正”。如國際海事組織(IMO)在全球海洋生態環境治理中發揮十分顯著的作用。IMO建立了特別敏感海域制度(PSSA)以保護脆弱的海洋生態系統。PSSA指的是“需要通過IMO的行動進行特別保護的海洋區域，這些區域在生態、社會經濟或者科學等方面具有重要特性，且在受到國際航運活動的影響時十分脆弱”[6]P369-381。

(三)區域性海洋生態環境治理體系

近年來環境治理的重點是區域性海洋生態環境污染問題。一系列可能存在的隱患以及已經爆發的環境跨區域影響均在區域性的國際海域鄰近國家之間發生，典型的如1967年的“托利·堪庸”號油輪事故、2010年美國墨西哥灣漏油事件、2011年日本福島核泄漏事件等，均對區域海洋生態環境治理的制度建設有促進作用。雖然這些沿海國家均有一定的國內法來應對相關環境事件，但對于多國參與的海洋生態環境問題一般仍以區域海洋環境公約、雙邊協議或條約的方式進行協作或調處。

區域性海洋生態環境治理的制度建設以發達國家為引領，在以歐洲地區國家為代表的跨國家區域海洋生態環境治理過程中逐漸形成了以“區域公約”為主要模式的海洋生態環境合作治理的制度框架。如發生于1967年的“托利·堪庸”號油輪事故引發了一連串的國際法律問題。為解決相關法律問題的，北海-東北大西洋區域的海洋國家簽署了《北海油污合作協定》。其目標是使受威脅國家具備單獨或共同的反應能力，通過相互通報污染情況來制定干預措施，以便這些國家可以迅速做出適當并且成本較小的反應[7]P11-14。之后，北海-東北大西洋區域國家還制定了應對海洋傾倒廢棄物的《奧斯陸傾倒公約》、旨在防止陸基污染源污染海洋的《巴黎公約》、《應對北海石油以及其他有害物質污染合作協議》以及保護東北大西洋海洋生態環境的綜合性公約——《奧斯陸-巴黎公約》，該區域的海洋生態環境治理的制度體系在上述公約和法律法規制定后基本得以完善。

跨區域海洋生態環境公約的訂立和執行需要沿海國有共同的環境利益、制度背景和執行能力，否則可能公約訂立有一定難度，就算制定了制度但執行卻又困難。如波羅的海六個沿岸國家締結了《保護波羅的海海洋環境的赫爾辛基公約》合作共同治理波羅的海區域海洋生態環境污染，此公約設立一個實施公約的機構——波羅的海委員會,從整體性保護出發，旨在減少、防止和消除各種形式的污染。對海洋生態環境保護所涉及到的具體問題，波羅的海委員會再通過公約附件的形式進行規制。1976年，地中海沿岸國簽署了《巴塞羅那公約》來治理多種區域的環境污染。公約對地中海沿岸各國的發展水平都進行了充分考慮，確立了兩個層次的治理框架“公約-附加議定書”制度模式，也即“綜合-分立”模式。公約在1995年進行修改，可持續發展原則、污染者預防原則、負擔原則等新內容被引入其中。框架公約達成之后，則以議定書形式引入更為嚴格的義務規范④。

區域性海洋生態環境治理體系的基礎除了多邊公約外，雙邊條約和柔性的合作機制建設也是海洋生態環境治理體系的重要支持。近年來，以日本福島核泄漏事件為教訓，東北亞區域國家也看到環境跨區域合作的重要性，通過領導人會晤、政府間磋商等方式加強合作，在重大海洋突發污染事件、海洋垃圾防治等領域加強政府間協作。雖然因政治關系等因素影響，但現實的需求和國際社會在海洋生態環境治理的大背景下，東北亞區域的核心國家中國、日本、韓國將把合作關系“機制化”,同時，對西北太平洋行動計劃的實施將重點體現在海洋生態環境保護領域。

(四)國家層、地方層和社會層級海洋生態環境治理體系

組成全球海洋生態環境治理體系的治理單元除了全球層級(聯合國中心的治理體系、國際公約和國際組織治理體系)、區域層級(區域性海洋治理體系)之外，以主權國家為組織框架的國內海洋生態環境治理體系也是多層級治理的重要支持。作為國家為中心的海洋生態環境治理體系應包括以下三個層級：中央層面的政府治理體系(國家層)、地方層面的政府治理體系(地方層)、社會主體參與的基層治理體系(社會層)。這些層級以《海洋環境保護法》《海域使用管理法》《海島保護法》《漁業法》等法律法規為制度依據，由中央政府、地方政府、企業、社區、社會組織等多元化的治理主體參與，形成了海洋生態環境領域交織互動的治理體系。

1.中央層面的政府治理體系。《海洋環境保護法》第五條明確了國務院環境保護行政主管部門等作為國家政府治理部門負責全國的海洋生態環境相關管理工作。2018年國家機構改革后，成立了生態環境部后相應職責進行了劃分。我國國家層級管理以“下級服從上級”的管理關系實行的縱向性、單向度的管理模式，所以海洋環境管理也以國家相關立法為依據，由國家管理部門統一行使管理職權，建構海洋生態環境治理體系，各級地方可以按照上位法制定地方性法規規章，行使相應的區域治理職權。

2. 地方層面的政府治理體系。按照《海洋環境保護法》第五條規定：“沿海縣級以上地方人民政府行使海洋環境監督管理權的部門的職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據本法及國務院有關規定確定。” 地方政府一般以管轄本行政區內海洋環境事務為工作內容，在必要時和跨區域地方政府開展政府間協作治理，或創立合作型的組織結構推進基于“共益性”的治理目標。

3. 社會主體參與的基層治理體系。《海洋環境保護法》第四條規定：“一切個人和單位都有保護海洋環境的義務，并有權對污染損害海洋環境的個人和單位，以及海洋環境監督管理人員的違法失職行為進行檢舉和監督。”因此，在海洋生態環境治理中，“一切個人和單位”與政府的合作或溝通同樣為法定義務。近年我國在海洋生態文明實施方案中提出，要發揮企業和海洋生態環境保護組織的社會參與作用。因此，國家主權基礎上的海洋生態環境治理體系應包括公民、企業、社會組織、政府等多元主體的互動，社會主體作為參與者或主持者為國家海洋生態環境治理提供相應的協助，并參加規則運行、政策制定。

三、全球海洋生態環境多層級治理體系的現實困境

從現實看，全球海洋生態環境治理最大的特點是各主權國家均存在獨立的權力體系，海洋問題進一步納入以聯合國為中心的全球治理體系的同時，《聯合國海洋法公約》對于海洋生態環境保護的條款規制性也在逐漸減弱。海洋生態環境治理往往被主權國家的利益左右，全球化的各行各業又分割了海洋，都有各自的海洋國際組織；各種海洋行動者，包括各國、國際組織和非政府組織，存在著不同的世界觀、價值觀和利益差別；各種區域性的海洋組織更是具有一定的排他性[2]P3-11，使得全球海洋生態環境治理體系呈現出形式上的多層次性，實質上的碎片化狀態。

(一)聯合國為中心的治理體系受到挑戰

聯合國為中心的海洋生態環境治理體系的主要基礎為聯合國為中心的組織體系、《聯合國海洋法公約》為主的制度體系、聯合國各成員國參與治理的機制支持。如何承擔起全球治理的責任，是全球發展對聯合國提出的客觀要求。聯合國若承擔不起這一使命，不僅會降低其國際地位，甚至可能被邊緣化。近年來，聯合國為中心的治理體系受到一定挑戰，國家個體利益至上的逆全球化做法逐漸抬頭，對海洋生態環境治理的整體性效應造成沖擊。

經濟全球化和逆全球化的矛盾和沖突造成全球經濟治理體系為基礎的格局被打破。經濟全球化促進活躍的經濟行為、廣泛的共同利益和深入的國際合作，為全球化的發展帶來增長和繁榮，經濟全球化不可逆轉。多數國家在全球化浪潮中獲得收益，全球化使各國的依賴不斷加深，產業鏈的相互交織使得國內外問題的邊界逐漸模糊。但全球化的加速必然使得經濟規則的趨同化和共性化，個別國家在世界經濟的重新整合中失去了獲得超額利益的機會，公然提出“本國優先”、挑起貿易戰、實行單邊主義政策等，是這一輪逆全球化的典型表現。海洋生態環境治理過程中聯合國為中心的治理體系是最為權威的治理架構，但國際上逆全球化潮流的出現，勢必會造成全球性的信心危機，這將阻礙各國在環境保護、氣候變化等多個領域的全球治理合作。

《聯合國海洋法公約》簽署以后，海洋管理的范圍已經從國內延伸到世界。就國家而言，在近海資源日益匱乏，公海開發、遠洋捕撈大力發展的今天，海洋管理的重要內容之一就是處理國與國之間在海洋開發中的糾紛。當前，對國家管轄海域國有化進程是世界沿海各國正在緊鑼密鼓進行的行動之一：一是對本國管轄海域海洋資源的專屬性和實際享有進行國有強化。二是加快了國家管轄區域之外海洋資源的搶奪與研發，加快國內相關立法、拓展海洋資源跨國共同協作研發，且積極搶奪公海資源等現象[8]P114。可見，在海洋開發與管理進程中，哪個國家在海洋開發與利用方面先行一步，這個國家就不僅能為自己的民族贏得巨大利益，而且實際上也為本國爭得了未來的戰略主動權。可見，國家利益在國內制度設計中成為當前全球海洋治理的主要立足點，海洋國家制度設計的自我利益博弈直接造成了海洋治理的難度，也為部分國家在海洋治理的逆全球化創造了借口。

在多年來的海洋治理實踐中，部分國家出于為自我利益服務的需要體現了很大的制度理性，如果海洋生態環境問題在一定的國際水域發生，區域性國家的個體理性行為通常會帶來國際社會的集體非理性化。在生態環境治理過程中，全球性海洋規則理應成為全球海洋治理在聯合國層面的制度基礎，但經過協商形成的全球性規范的原則性過強且可變性過大[9]P19-23，全球統一的治理機制對海洋生態環境治理的實際效果影響有限，這也促使聯合國為中心的海洋生態環境治理體系受到一定的沖擊。

(二)治理區域化傾向不利于全球海洋生態環境治理體系的有效構建

新型全球化問題的出現，產生大量跨國和跨地區的問題。全球治理的“區域化”現象使得各國將治理的重心和焦點逐漸向地區轉移，以聯合國為中心的治理體系在區域性的治理框架中很難發揮作用。區域大國或全球具有一定影響力的國家在區域治理中發揮著越來越重要的作用。在現實的案例中，政治沖突、環境危機、公共事務的解決等，多數由區域組織、域內強國、全球超級大國等參與其中，甚至主要由一個國家聯盟和另一個國家聯盟在相應問題上的直接沖突和對抗，如敘利亞問題。

國際環境和資源以國家的管轄范圍為依據可以分為國家管轄范圍之內的環境和資源、由兩個或多個國家共享的環境和資源與國家管轄范圍之外的環境與資源三個類型[10]P88。在跨國界海洋生態環境治理中，管轄權問題一直是國際上有爭議的焦點。《聯合國海洋法公約》第十二部分“海洋環境的保護和保全”第五節“防止、減少和控制海洋環境污染的國際規則和國內立法”將海洋污染來源分為六類：陸地來源的污染、國家管轄的海底活動造成的污染、來自“區域”內活動的污染、傾倒造成的污染、來自船只的污染和來自大氣層或通過大氣層的污染。除來自“區域”內活動的污染源要涉及到國際海底管理局管轄外，其他幾類污染源主要涉及沿海國、船旗國和港口國三方的管轄權。在實踐操作中，這類多主權管轄機制會給海洋治理帶來很大難度。從現實需要看，多主權管轄的管轄權不清晰，例如：各管轄權主體如何協調相互之間的管轄權，船旗國、港口國、沿海國之間應如何確定職權和管轄范圍，公海上的海洋傾廢如何通過港口國、沿海國的管轄權進行管制等等，這些問題需要國際社會和各國進行認真分析、探討。

另外，以海洋生態環境治理體系為例，海洋在全球范圍內具有多個不同的生態系統，強調海洋生態系統結構、機能的完整性，按生態系統空間范圍的標準劃定海洋管理邊界并形成環境治理機制已經成為全球海洋治理的重要導向[11]P74-78。不同的海洋生態系統形成不同的“區域海洋”。區域治理在海洋領域的相應機制只能通過區域國家間的合作方式完成，聯合國為中心的治理體系發揮作用有限。

(三)海洋治理合作不足促使海洋生態環境治理有效性缺失

海洋生態環境治理的模式存在國內外治理框架的區別。《聯合國海洋法公約》以及相關國際間海洋生態環境雙方、多邊協議的出臺，使得海洋生態環境治理在操作層面上更加復雜化。國家以主權為單位，制定了本國的海洋法規，這些法規有一部分與國家條約、國際法存在一定的分歧。但海洋本身的整體性和全球性必然要求海洋生態環境保護及其國際合作將在更大程度上依賴于超越傳統國家主權制約的全球性行動，這一點本身就構成了《聯合國海洋法公約》產生的一個深刻原因，而《聯合國海洋法公約》的產生又必然對主權國家提出海洋生態環境保護的責任與義務。加拿大學者E．M．鮑基斯分析了《聯合國海洋法公約》對國家主權形成的制約作用，可概括為以下幾個方面：(1)把和平解決爭端作為強制性措施，創建了一個全面的爭端解決系統；(2)對于資源的主權權利，要服從資源保護、環境保護，在某種程度上，甚至共享的責任；(3)在有關環境、資源管理、海洋科學研究和技術開發與轉讓等事項中承擔合作的責任；(4)征收資源開發(主要指國際海底區域的資源開發)的“國際稅”[12]P19。但是，在全球性、區域性和國家內部多層級的海洋生態環境治理中，國家、政府和社會的責任分擔和治理合作往往是不足的。

人口增長和經濟活動的頻繁給全球海洋生態環境帶來巨大壓力，各國各地區短期經濟目標和不當使用自然資源導致了環境的嚴重惡化。另外，相比于陸域環境事件，海洋生態環境突發事件的管理難度、影響范圍和危害程度要更大，更需要進行主體間的合作。雖然在全球層面的海洋治理合作和區域海洋生態環境治理推進加快，但全球化、區域化的進程和逆全球化之間的利益博弈一直存在，更重要的原因還在于海洋合作治理中現有制度和機制特別是在集體理性基礎上的行為邏輯仍缺失，在海洋治理中整體性治理理念無從體現。

其一，海洋治理合作共識不穩定。治理合作一般指的是基于不同國家、行政區共同面臨的公共事務問題和經濟發展難題，因單一政府無法解決而通過若干個政府簽訂協議章程或合同的形式，將各種資源在地區之間重新分配組合[14]P39-41，以獲得最大的經濟效益和社會效益。這就需要讓政府間達成穩定的合作共識。但是，全球各國、區域海洋內的政府和國內地方政府在海洋生態環境治理方面往往會存在著合作意識不強。各層級政府大多以自身利益為出發點來制定相關的政策和規劃，并將難以界定的跨區域海洋污染問題的治理成本轉嫁給其他國家或區域。

其二，海洋治理合作目標不一致。由于環境會被經濟反作用，加上各國各地區存在一定差異性的海洋經濟發展程度，所以在海洋生態環境治理的投入和政策導向上會間接體現出這種經濟差異。海洋政策的差異的主要體現為治理環境的目標存在一定的差異性。發達國家或地區對海洋生態環境的治理活動因海洋戰略目標實施的需要、國內社會對環境的較高要求，有能力也有愿望期待實現海洋生態環境治理的較高目標，因而合作意愿強、投入多、治理效果明顯。而在海洋生態環境治理體系相對不完善的國家和地區，因經濟實力差而合作意愿不足，其海洋生態環境治理目標不明確，多數國家和地區仍然只注重對海洋資源的獲取而非對海洋生態環境的保護，因此相比于提高對海洋生態環境治理程度的要求，他們更需要落實海洋生態環境治理。國家和地區間治理能力、意愿的差異導致各治理主體之間難以協調各自的利益，達成目標治理的缺陷。

其三，跨區域合作行動不統一。在治理海洋生態環境的過程中，全球或者區域范圍內的大多數政府因治理目標的缺陷造成在海洋污染治理上行動滯后，造成實現海洋生態環境共同治理的合作十分困難。作為一種全球性或者區域性的公共事務，海洋生態環境治理過程無法避開外部性原因和“搭便車效應”所帶來的不平衡問題。因為在權衡海洋生態環境政策的利弊后，小國家政府往往選擇對海洋環境管理不作為。同樣，在全球性或者區域性的海洋生態環境治理的合作行動程度相對較低，常見的方式是采取集體磋商等參與式的、非剛性的治理形式，這是一種由政府所倡導的非制度性合作協調機制。這種磋商機制與領導人的任期密切相關，一旦政府領導換屆或者調整容易致使這種合作機制不能繼續，使得政府間合作的高成本和低效率現象普遍存在[15]P66-69。

四、多層級海洋生態環境治理案例分析與比較

《聯合國海洋法公約》第十二部分明確規定了海洋生態環境保護的國際合作，提出“各國有保護和保全海洋環境的義務，”“各國應適當情形下個別或聯合地采取一切符合本公約的必要措施，防止、減少和控制任何來源的海洋環境污染，為此目的，按照其能力使用其所掌握的最切實可行方法，并應在這方面盡力協調它們的政策”。在治理區域化趨勢下，多層級海洋生態環境治理在當前全球海洋治理大背景下成為探索治理新模式，推進有效治理的現實版本。本文通過三類典型案例解剖其中的經驗和不足。

(一)波羅的海區域海洋生態環境治理

波羅的海是歐洲北部的內海、北冰洋的邊緣海、大西洋的屬海，世界最大的半咸水水域，在斯堪的那維亞半島與歐洲大陸之間，從北緯54°起向東北伸展，到近北極圈的地方為止，長1600多公里，平均寬度190公里，面積42萬平方公里。波羅的海位于北緯54°-65.5°之間的東北歐，呈三岔形，西以斯卡格拉克海峽、厄勒海峽、卡特加特海峽、大貝爾特海峽、小貝爾特海峽、里加海峽等和北海以及大西洋相通。波羅的海流域內有10多個國家，生活著9000萬人口。波羅的海共有7000公里海岸線。波羅的海沿岸地區人口密集，有眾多交通樞紐和工業企業，途經該水域的貨物運輸量占世界海洋運輸總量的1/10。

在經濟發展的同時，波羅的海海洋生態環境也面臨重大調整，海洋生物種群下降嚴重，船舶運輸事故頻發，泄漏等事故使得波羅的海的海域水質變得越來越差。波羅的海的海洋生態環境問題主要表現為：

一是海洋生物多樣化破壞嚴重。歷史上曾是波羅的海捕魚業的樂土，但是隨著近年來航運日益繁忙，以及水體質量不斷下滑，海洋生物。波羅的海遭受越來越嚴重的污染海洋生物的生存狀況受到極大威脅。由于含氧量嚴重不足，在波羅的海的許多區域大片的海底演化為水下荒漠。根據歐盟的統計，2004年波羅的海的職業漁民總數已經降到18000人，漁業加工類就業人數只有35000人。

二是周邊國家入海排污加劇。波蘭對農業現代化的改造造成大量化肥殘留物排入波羅的海。德國為了急于發展北部地區的海洋運輸業和加工業，不愿受到更多環保條款的限制。此外，各國對于劃歸其整治的波羅的海海域存在爭議。繼承蘇聯席位的俄羅斯則不想完全按照歐盟標準確定自己的波羅的海環保政策。種種原因造成了波羅的海的入海排污加劇。

三是船舶泄油事故越發嚴重。波羅的海海上交通比較繁忙，運輸量較大，尤其是加入歐盟后，船舶運輸量直線上升。據統計，每年航行在波羅的海主航道的輪船已超過4萬艘。然而，船舶交通事故頻發。如，2018年10月2日，俄羅斯城市加里寧格勒沿岸的一艘渡輪由于爆炸引起火災，該渡輪上335人被困在波羅的海。

由于波羅的海的特殊地形以及大量的人口、高發達的工農業和頻繁的海上活動使得它成為世界上人類活動影響最嚴重的海域之一。波羅的海的環境從上世紀六七十年代開始逐漸引起沿邊各國的高度重視。從1974年《保護波羅的海地區海洋環境公約》算起，環境問題走上區域治理的軌道已有40多年歷史，在這期間各方通過不斷強化國際合作，在共同治理波羅的海海洋生態環境問題上取得了突出成就。

一是建立了超國家的海洋合作治理模式。波羅的海各國意識到只有共同維護這片海域才能發展自己的國家，因此波羅的海超越國家開展了長久的合作。按照汪洋的劃分，波羅的海合作治理從1974年赫爾辛基大會的召開開始，波羅的海周邊各國首次面對面共同商討治理波羅的海環境問題，從此波羅的海的環境問題納入國際治理的范疇[16]P140-143。直到2004年波羅的海3國加入歐盟為標志，波羅的海的國際環境進入一個新的時期，在這個時期內，歐盟的介入為波羅的海的環境治理提供了新的機遇，波羅的海周邊國家能夠順應和利用國際政治環境的有利變化，抓住機遇積極開展環境治理的國際合作。

二是海洋區域合作逐步制度化。1992年《赫爾辛基公約》簽署以后，成立了赫爾辛基委員會(波羅的海海洋環境保護委員會)，參加國包括德國、波蘭、俄羅斯、芬蘭、挪威、瑞典、丹麥、拉脫維亞、立陶宛、愛沙尼亞。赫爾辛基委員會的主要任務是制定保護波羅的海海洋生態系統方面的國際標準。2003年6月，波羅的海海洋環境保護委員會和《東北大西洋海洋環境保護公約》相關機構第一次合作，在德國不來梅共同舉辦了部長級會議，共有21個締約國參加，會議就減少有害物排放、提高航運安全以及將海面劃定為特別保護區等問題進行了探討。2007年，波羅的海沿岸國家通過了《保護波羅的海行動計劃》，歐盟也通過了波羅的海區域發展戰略。

三是波羅的海域外力量發揮著積極作用。1992年，聯合國教科文組織在里約熱內盧召開了聯合國環境與發展大會，這次會議極大地推動了波羅的海地區國家和組織環境政策的制定，并對可持續發展高度重視。2004年，歐盟實現了歷史上的最大擴容，波羅的海三國加入歐盟，歐盟的加入塑造了波羅的海地區環境問題的治理機構，協調治理的作用越來越明顯。2016年歐盟機構達成協議，實施波羅的海多年度漁業計劃。這是歐盟共同漁業政策實施以來的第一個多年度漁業計劃，主要內容包括多種魚類的綜合管理，而不是單獨管理，以保證對鱈魚、鯡魚和小海魚的“持續和平衡開發”，以及漁民生活水平的穩定。

(二)美國埃克森公司油輪漏油事故引起的環境治理

1989午3月24日晚上9時，由埃克森公司配備的各種現代化導航設備的“瓦爾迪茲”號(ValdeZ)油輪下水才3年就在阿拉斯加的威廉王子海峽觸礁，船體被劃開,泄出26.7萬桶共1100萬加侖原油，隨后石油泄露到太平洋。

威廉王子海峽是一個原來風景如畫的地方，盛產魚類，海豚海豹成群。事故發生后，在海面上形成一條寬約1公里、長達800公里的漂油帶，海洋生態環境遭到嚴重破壞。阿拉斯加州沿岸幾百公里長的海岸線遭到嚴重污染，數以千計的海鳥和水生動物喪生，大約1萬漁民和當地居民賴以生存的漁場和相關設施被迫關閉，鮭魚和鯡魚資源近于滅絕，幾十家企業破產或瀕于倒閉。這是一起人為事故，船長痛飲伏特加之后昏昏大睡，掌舵的三副未能及時轉彎，致使油輪一頭撞上暗礁——一處眾所周知的暗礁。

其實，威廉王子海峽附近是一條重要的國際航道，因此對于區域內的美國和加拿大應該制定相關的治理模式以應對國際油輪等類似事故，并建立應急措施，這是全球化治理時代應有之義務。但在此事件中，“瓦爾迪茲”號(ValdeZ)油輪發生事故后，由于缺少綜合性協調機構，沒有人員和機構迅速參與污染控制，污染區域不斷擴散，造成了很大的損失。在這個事件發生初始階段，美國和加拿大均沒有介入其中。隨后，由于埃克森公司對待原油泄漏的惡劣態度，美國、加拿大地方政府、環保組織以及新聞界被激怒后，聯手發起了一場“反埃克森運動”，指責埃克森公司不負責任，企圖蒙混過關。事件驚動了當時的美國總統布什，3月28日，布什派遣運輸部長、環境保護局局長和海岸警衛隊總指揮組成特別工作組前往事發地點才開始開展調查。

本次突發性污染危機發生后，涉及多層次的危機利益受害方的賠償問題。但很明顯相應海洋生態環境利益相關者的維權機制尚未建立。這一事件中，如何應對埃克森公司油泄以及處理相關部門消極應對環境危機的做法，在政策上是空白的，而且區域內也沒有相關的協議。對于美國部分的損害和加拿大部分的損害如何進行損失核算、利益如何平衡和維護都顯得無從做起。因此，埃克森公司油輪漏油事故不僅僅是單獨的一起海洋生態環境污染事故，更是在《聯合國海洋法公約》通過后，區域性海洋危機應對過程中如何形成治理機制，政府和社會如何合作，進而建立以海洋生態環境利益相關者的維權機制等等，對于跨國界海洋生態環境治理是十分必要的。

(三)中國浙江海洋生態環境治理的“灘長制”模式

近年來，面對海洋生態環境治理碎片化嚴重的現象，為更好解決和治理海岸生態環境，浙江省開始探索以“海灣”、“海灘”的小微生態載體為治理對象，實施“灘長制”為代表的生態治理模式。2017年8月，浙江省《關于在全省沿海實施灘長制的若干意見》正式實施，在沿海灘涂全面推行灘長制度。“灘長制”是一種承包責任制，由各級黨政主要負責人擔任“灘長”，以主體功能區規劃為基礎，以保護海洋資源、保護海洋生態、保護海洋環境、整治修復岸線為主要任務，達到打造美麗整潔生態海灘、實現海灘資源可持續利用這一最終目標的海灘管理保護機制。

其實在正式推出“灘長制”之前，2016年底，浙江省在寧波市象山縣率先試點，推出護海新機制“灘長制”，按照“屬地管理、條塊結合、分片包干”的原則確定“灘長”，負責所轄區灘涂違規違禁網具的調查摸底、巡查清繳、建檔報送等工作，并建立“周督查、旬通報、月總結”制度。該制度由點成面，迅速在全省得到推廣與普及。在浙江省沿海地區全面實施“灘長制”之后不久，國家海洋局在2017年9月印發《關于開展“灣長制”試點工作的指導意見》，浙江成為唯一省級試點地區，此后，浙江“灘長制”全面升級，實現了由灘涂管理為主向覆蓋海洋綜合管理的“灣(灘)長制”拓展與延伸。“灘長制”的具體職責與分工見表1。

表1 灘長制的組織體系和分工

“灘長制”是以海灘(海灣)等小微單元為治理對象，是海洋生態環境多層級治理體系中的基層層級，在具體的近海海岸生態環境整治過程中，利用政府治理為主要力量，協同社區、環保組織、志愿者等多元協同整治海灘(海灣)，為探索建立陸海統籌、河海兼顧、上下聯動、協同共治的生態環境治理長效機制積累了經驗。

(四)基于多層級治理機制的經驗總結與反思

波羅的海的海洋生態環境治理是當前全球海洋治理區域化治理的典型代表，體現了該海區治理在機制設計、協同治理上的有效性。美國埃克森公司油輪漏油事故的環境治理則是另一類典型，體現在海洋生態環境危機事件中的國際合作機制問題，浙江省“灘長制”的推行則代表多層級治理中的基層單位以“微治理”理念在生態環境治理上的實踐舉措。在這三類典型案例中均體現公民、企業、政府、國際組織的多層級治理主體的作用，以及如何基于主體構建相應的治理體系，體現有效的治理效用。三個案例實際是正反面經驗的反映，如何針對案例提煉多層級治理機制的應對和完善是案例分析的主要目的。

1.完善基于整理性治理理念的制度環境

一般而言，良好的治理效能取決于三個變量：首先，治理主體權威分配趨向合理，超國家和全球社會兩個層次具有相應的治理權威；其次，通過科學、政治和市場三環形成良性互動的治理主體；最后，國家層次的合作不僅存在，而且應該實現“跨國轉型”。治理具有較好的效能需要在這些要點都具備的情況下[17]P77-79(如圖1)。

圖1 治理效能在非國家主體和國家主體之間的變動

在區域環境治理的效能模型中，三個坐標軸分別為結構方面的權威分配，國家的跨國轉型，以及過程方面的主體間合作。根據對當前全球和地區性環境治理實踐的觀察，可以發現：越是非國家主體的國際環境安排，在治理效能上往往越不成熟，如聯合國氣候變化框架公約(和東北亞地區的環境治理等)；反之，國家為主參與的國際環境安排，在治理效能上越成熟，如歐盟的環境治理實踐[17]P77-79。

多級層級治理只是從主體的多元性角度確定的一種觀察視角，但不論應對長期的區域海洋生態環境治理的機制設計，還是對突發性海洋公共危機事件的應對，以及設計具體的“海灘”治理，在全球治理視角看海洋生態環境的治理都應當是整體性治理的視角，而且這種理念建立需要各國、各地區、各領域超地理、超主體限制的行動自覺。建構主義強調，海洋區域的劃分呈現出動態性，環境治理組織通常由一些有相同社會認同感的地區和國家組成，同時，治理機制的實施基礎是由多層主體利益規則的確定形成的。

制度規則的確立集中體現在治理理念的設計上，我們認為，目前波羅的海海洋生態環境治理模式已相當完善，卻仍舊海洋生態環境污染嚴重，很大原因在于，各區域性海區尚未建立起整體性海洋治理理念。各國依舊根據自身的發展來確定入海排放的目標，這種行為特征是缺少海洋合作治理理念的體現。因此，建立整體性海洋治理規則是運行波羅的海合作治理的先決條件。整體性治理理念在海洋生態環境突發事件中，以及基層海洋治理領域均存在著一定的缺陷，因此整體性海洋治理需要各國、各級政府主動承擔起保護海洋生態環境的責任，而不僅是口頭上的重視，各國有超國家利益的集體行動的義務和責任。各國需要自覺履行已制定的生態環境保護的國際條約、規定，以此政策工具作為國家的行為準則。

2.建立基于集體理性和國家責任的海洋生態環境治理機制

雖然在聯合國治理體系受到逆全球化挑戰的背景下，超國家模式的治理有效性受到質疑，但事實上，各海洋國家、各層級政府因海洋政策目標的不同很難將加強對海洋生態環境的改善和保護與促進本國本地區經濟發展、追求各自利益最大化同時進行，這樣就會產生“囚徒困境”、“公地悲劇”等集體行動困境。奧普爾斯(Ophuls,1973)認為：“由于公地悲劇的存在，無法通過合作解決環境問題……所以具有較大強制性權力的政府的合理性，是得到普遍認可的”[18]P11。奧普爾斯只是認識到了政府力量的強大對海洋治理的有效性，但如何基于強大政府有效性基礎上促使基于整體性治理需要的國家合作和政府協同，是通過三個案例研究需要思考的問題。

不管是區域性海洋治理機制的建立，還是應對突發性海洋生態環境危機，以及基層海洋為單元治理機制的運行，有一個共性的問題是海洋生態環境治理在地域上不局限于一個國家、一個區域，因為一個政府的“強制性權力”再大，也無法獨自完成對海洋生態環境的有效性治理，那么結論只有一個：在全球海洋生態環境治理過程中，各國、各級政府需要對海洋生態環境治理采取基于協作的集體行動。

在波羅的海環境治理過程中，成員國為發展本國經濟，在遵守波羅的海海洋環境保護協議之時，存在相互推諉。各國建立在本無可厚非的國家利益之上，但在海洋生態環境保護之上需要各國有超國家義務，不應將波羅的海當做“公共池塘”，隨意排放，以非理性行動來應對國家義務是主權國家不應有的行為。因此，各成員國應該在國家責任的行動之上自覺地履行海洋生態環境保護義務，并建立海洋環境污染的責任分配機制。一方面在協商基礎上明確國家在波羅的海的海洋生態環境保護義務，包括排放標準、產業布局，另一方面，確定一定的聯合懲罰機制對區域國家的違法行為作出懲罰性措施，以此更加緊密化波羅的海的海洋生態環境合作。

如何進一步完善跨界海洋污染的責任機制。以美國埃克森公司油輪漏油事故為例，事件發生后埃克森公司與兩國的政府機構沒有進行充分溝通，對新聞界不理睬，同環保組織也缺乏聯系，責任意識缺失。因此，在跨國界海洋污染中必須明確國際責任，這包括國家責任和企業責任、個人責任。一般跨界海洋污染中的補救措施包括停止損害、賠償、恢復應有狀態、道歉。反觀這一事件，埃克森公司盡管對出事海域進行清理，但是缺乏對海洋生態環境責任的認識，威廉王子海峽由于原油泄漏事件遭到嚴重的生態破壞，數以萬計的動物當即死亡。因而，建立完善的跨國界海洋污染補救措施是處理這類事件的關鍵所在。在跨界海洋污染事件中，行為國可以單獨實施以上補救方式，也可以合并使用，甚至一同使用。補救方式的實施無論如何使用，只有受害方的合法利益得到有效保護才是最美好的結局[19]P32。

從我國現行的國家法律框架體系來看，“灘長制”的設立沒有明確的上位法依據，屬于地方政策創新。我國是實行人民代表大會制度的國家，人民代表大會及其常委會具有立法權。浙江省現行的“灘長制”方案僅僅是政府部門的行政手段，主要是通過政府推動，以行政權力單向度地實施海灘(海灣)的精細化治理，容易造成非法律設定基礎上的各類權利的沖突，這就需要明確上下級灘長之間的責任劃分，以及灘長與同級相關職能部門、灘長權力與社會權利之間的界限。

3.建立圍繞海洋區域治理為重點的多層級治理體系

根據跨國界多層級理論，一般涉及國際組織、國家和沿海地方政府、相關企業和個人。因此，建立海區為單位，而不是以國家為單位的跨國界海洋生態環境治理結構對于治理有效性是十分有利的。從組織架構上，國家組織層面應成立類似海洋生態環境治理委員會的國家合作組織，統一制定海區內的國際條約，對重大海區內海洋生態環境事故作出協調；國家層面應建立對應協調組織和機構，制定海區海洋生態環境政策以及法律法規，實施海區水質和海洋生態環境保護；在地區層面，針對該海區的管轄海區確定排污目標、開發方案，同時對沿海海區內的企業和個人的相關活動進行監督。

對于區域內的國際條約應有動態性調整。波羅的海有關船舶污染的條例很多，但是更新的不多，僅有四個條約作了更新，在這幾年更新更少，然而海事事件是有很大的不同，損害性程度也會不一樣。波羅的海應根據《聯合國海洋法公約》規定的“為了防止、減少和控制‘區域’內活動對海洋生態環境的污染，應按照第十一部分制訂國際規則、規章和程序。這種規則、規章和程序應根據需要隨時重新審查”對條約作出動態性調整。

如何構建基于區域海洋參與的多層級主體的利益補償機制是多層級治理的關鍵。美國埃克森公司油輪漏油事故的啟示應該得到重視，從目前海區制的成功案例來看，大多建立了相關國家參與的共同協商和維權機制，因而在國家組織-國家-地方政府涉海區委員會中，應積極聽取各方意見，建立具體事項的海洋生態環境治理的國際條約，包括船舶排污、海洋傾倒、海洋生物多樣化、工業廢棄物入海等等，這些國際條約作為政策性工具對于處理發生在海區內的事故以及防治海區海洋生態環境都有極大裨益。

從波羅的海近60年來的污染情況，大多數是船舶污染，其中一些大型的船舶污染事件來自于域外國家。對此，波羅的海海洋環境委員會應該根據《聯合國海洋法公約》之規定對船旗國船舶的海洋污染建立追責機制和監督機制，對相關國家船舶探索收取海洋生態補償費用的可行性，以保護波羅的海海洋生態環境。同時，根據《聯合國海洋法公約》關于“沿海國在其領海內行使主權，可制定法律和規章，以防止、減少的控制外國船只，包括行使無害通過權的船只對海洋的污染”作出制度設計。

“灘長制”的出現，提高了對治海問題的重視程度，但也與現行海洋生態環境治理管理體制存在銜接問題。如“灘長制”方案規定由設區市政府統籌安排全市海灘綜合整治和保護工作，使治海成為了地方政府的工作重點，但也勢必對現行的海洋生態治理管理體系形成一定程度的沖擊，如《海島保護法》規定“無居民海島屬于國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權”，實際上涉及無居民海島的海灘管理開發權也基本需要國務院相關部門審批，這與地方政府管理為主的“灘長制”在管理層級上存在沖突。如何做好國家整體性治理和區域性治理的銜接工作是“灘長制”實施的難點與重點。另外，“灘長制”作為社會治理、環境治理、海洋治理等多方的重要組成部分，需要依靠社會力量的參與，公眾的參與既可以擴大海洋生態環境治理的主體范圍，更可從多方位加強對海洋生態環境治理的監督管理力度。

五、討論與展望：全球海洋生態環境多層級治理體系的未來走向

在多層級海洋生態環境治理機制的變化和完善過程中，全球化的迅速推進伴隨著多層治理主體的利益變化，必然促使全球治理規則包括海洋治理規則的重新調整，而促使這種調整的是一個國家或國家集團的實力展現。治理意味著合作與互動，中國在參與全球治理過程中提出的“共商共建共享”理念比較適合于當前全球海洋生態環境多層級治理的基本思路，中國政府高度重視并積極參與制定海洋等新興領域治理規則，不斷引領地區海洋合作[4]P254-255。海洋生態環境多層級治理的未來走勢體現為以下特征：

第一，全球性海洋生態環境治理規則正在重構。隨著全球經濟一體化進程的不斷加深，施行全球海洋生態環境統一治理的呼聲越來越高，全球海洋生態資源與環境管理規則不斷收緊已是大勢所趨。聯合國為中心的海洋生態環境治理體系在發展完善過程中呈現出可喜的局面，為了促進各種各樣的海洋治理集體行動，2017年6月5日-9日，在聯合國總部，聯合國舉行了第一屆海洋大會，這是聯合國機制日益受到強權政治沖擊的背景下，在海洋生態環境治理領域重塑聯合國中心治理體系的標志。中國如何在國際規則制定過程中體現自己的話語權，提出符合我國海洋現實利益和戰略發展的中國方案，制定出切實可行的應對政策和措施是我國海洋領域當前面臨的重要任務。[20]P662017年7月，BBNJ問題國際文件談判預委會第四次會議(預委會最后一次會議)在紐約聯合國總部召開，100多個成員國、政府間和非政府組織參會，最后向聯合國大會提交了一份BBNJ問題的終版建議文件。BBNJ的接下來的談判進展、并積極探索有關公海生物多樣性保護的工作，將是重塑全球海洋生態環境治理體系的重要舉措。[21]P102

第二，主權國家政府“元治理”成為海洋生態環境多層級治理的核心。因政府作為治理主體的相對政策主導、力量強大的因素，在全球性和國際內部的海洋生態環境治理過程中，政府的“元治理”的關鍵功能應當得到確認。“元治理”與“治理”理論相比，最大的區別就是“元治理”在社會治理重要作用的同時強調政府(國家)，堅持治理理論基本理念。杰普索指出：“雖然治理機制可能獲得了特定的經濟、政治、技術和意識形態職能，但國家(政府)還是要保留自己另行建制的權力和對治理機制開啟、關閉、調整。[22]P83-89”政府作為國家在海洋污染治理的代表機構，其“元治理”的角色不可取代。理由包括：其一，在海洋生態環境治理中，海洋區域中的領海、內水、專屬經濟區、毗連區等均由國家享有所有權，在管理過程、權益維護中政府或軍隊行使管理者或所有者的職責，并被法律、社會確認；其二，中央政府在涉及國家之間的海洋治理關系中，也是代表國家治理角色主導海洋治理關系，并進行具有法律后果的決策、協調與合作；其三，海洋生態環境治理的對象包括海岸帶、港口、航道、養殖水域等，海洋在多數情況下無法通過占有方式固定為某一特定主體所有。因此在海洋治理中，政府理應充當“兜底”管理的角色，為了避免成為非國家主體開發海洋釋放污染物的“公地”。由此，“元治理”將碎片化治理演變為整體性治理，不僅能體現政府在海洋污染治理的主導或引導作用，還有助于海洋污染治理的治理效果。政府的“元治理”需要通過一定的制度體系建設形成治理框架，明確的制度安排和制度設計，使各層級治理主體的行為有章可循。

第三，科技的迅速發展使得全球海洋治理呈現出多元化和多樣化。我國《“十三五”海洋領域科技創新專項規劃》提出，要按照“立足近海，聚焦深海，拓展遠海”的發展思路，以若干海洋科技重大任務為核心，發揮基礎研究的引領作用和海洋高技術的支撐作用，推進海洋領域科學研究和應用技術相互融合與協調發展；以技術創新為突破口，引領海洋戰略性新興 產業快速發展，提升我國海洋科技整體實力。和海洋生態環境監測有關的科學技術主要包括：氣候監測評估和預報；海洋生態環境觀測評估及預測；海洋生物資源評估；沿海環境、海洋災害評估和預報；海洋學及其應用；海洋浮標；海洋電子和網絡技術；海洋遙感技術；海洋繪圖技術；水聲學科學技術等[13]P144。近年來，“智慧海洋”工程的推進對于海洋生態環境治理的效果逐漸顯現。利用海洋科技逐漸形成海洋治理的標準規則制定成為可能。未來的趨勢是，海洋核心科技掌握在哪個國家，海洋生態環境治理的能力就越強，這個對于海洋生態環境治理的話語權重構具有一定影響。從一個國家內部治理看，海洋科技的不斷推進對地方政府、基層治理的有效性和積極性均有正面價值。

第四，海洋生態環境的“微治理”機制創新將進一步拓展。自從新中國成立以來，在自然資源管理領域，我國主要實施的是“統一所有、分級管理”的治理模式，這是一種比較傳統的政府治理模式，也就是所有自然資源的所有權主體是國家，所有權權限由國家委托中央政府代為行使。自然資源具有多樣性和復雜性的特點，在實施過程中，由中央政府將所有權權限再次委托給部委和相關省市縣鄉(鎮)等各級地方政府，地方政府一般再委托給其他機構進行直接管理。多年的經驗表明，這種傳統的政府治理模式，整體上成效是非常顯著的。但是，這種多層級的委托代理也會引發比較高的監督成本，這也是傳統政府治理模式的主要弊端。針對存在的這種弊端，可以采用低成本的社區治理來改善資源管理，這不失為一個可以著重考慮的方案。

在多層級治理體系中，基層社會組織、社區、公眾的治理成效最為明顯。社區治理基于成員間的廣泛信任、合作，能夠有效克服這些問題，從而實現對該類資源的高效管理。在實踐推廣過程中，社區治理模式要求將自然資源的使用權、受益權、所有權甚至執法權分配給社區組織，而政府機構蛻變為授權者角色，不再參與執法過程。近年來，以“河長制”為代表的基層生態環境治理模式在全國大面積推廣，浙江省創新推出的“灘長制”生態環境治理機制，試圖打破海洋生態環境治理瓶頸,以小微單元治理為突破口,探索形成一定的創新經驗,突破了海洋生態環境治理的機制困境[24]P150-152。海洋生態環境的“微治理”機制的推行既是中國在提升國家治理和社會治理能力上的有益探索，也可以作為中國經驗向世界其他國家在完善海洋生態環境治理機制上的做法進行明確。

注釋：

① 《聯合國海洋法公約》第一百九十四條。

② 《聯合國海洋法公約》第一百九十七條。

③ 《聯合國海洋法公約》第二百零四條。

④ 相關議定書包括: 1976年《關于廢物傾倒的議定書》、 1976年《關于緊急情況下進行合作的議定書》、 1980年《關于陸源污染的議定書》、 1982年《關于特別保護區的議定書》、 1995年《關于地中海特別保護區和生物多樣性的議定書》 (該議定書取代了1982年《關于特別保護區的議定書》)、 1994年《關于開發大陸架、海床或底土的議定書》以及1996年《關于危險廢物(包括放射性廢物)越境運輸的議定書》。