基于整體性治理的京津冀交通一體化研究

韓兆柱 董震

摘 要：交通發展是一項系統的宏偉工程，是京津冀三地實現協同發展的重要抓手。京津冀交通一體化在取得初步成果的同時，依舊面臨不少亟待解決的問題。基于整體性治理理論所強調的“整合”“協調”“網絡簡化”和“信任與責任”等主張，提出在統籌規劃、府際關系、投資融資、交通布局等方面推動京津冀交通一體化發展的路徑，打造互聯互通、便捷高效的交通發展格局。

關鍵詞：整體性治理;交通一體化;協同發展;京津冀;區域交通

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A ?文章編號：1005-6378（2019）01-0090-07

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.01.013

京津冀一體化發展思路由來已久。最早追溯到1982年，《北京城市建設總體規劃方案》中提出了雙重“首都圈”設想[1]。2015年4月《京津冀協同發展規劃綱要》（以下稱綱要）的審議通過，標志著京津冀協同發展的頂層設計基本完成。2017年4月1日，雄安新區正式成立，標志著京津冀協同發展進入更高水平的發展階段。2014年2月，習近平就京津冀協同發展提出“要著力構建現代化交通網絡系統，把交通一體化作為先行領域，加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡”。京津冀交通一體化成為習近平關注的重要工程，駛入京津冀一體化建設的先行車道。本文旨在通過論述京津冀交通一體化發展現狀，以整體性治理理論為研究視角分析京津冀交通一體化發展中的不足，并對促進京津冀交通一體化的發展與建設提出可行性建議。

一、京津冀交通一體化研究歷程與視角

（一）京津冀交通一體化研究歷程

京津冀交通一體化即是以打造“軌道上的京津冀”為核心，協調京津冀區域各級行政部門、政策措施、土地資源、金融資本、基礎設施等眾因素，推動京津冀區域協調統一、互聯互通交通網絡體系構建的一項戰略。在黨和政府對京津冀交通一體化的高度重視下，中國也出現了一批對其進行研究的學者，并且研究的視角豐富多樣。余柳等從國際視角出發，對日本、美國和歐洲三個不同區域的城市群進行研究，總結其交通一體化發展的特點及經驗，分析了中國城市群交通存在的問題并對此提出改進設想[2];王中和在京津冀經濟圈的發展現狀中與珠三角、長三角比較后，論述了京津冀區域的優勢及劣勢、交通一體化在推進京津冀協同發展中的必要性及存在問題，并提出解決路徑[3];邱奇從戰略目標、重點、依托、保障四個方面對京津冀協同發展中交通一體化建設進行了論述與分析，并對這些方面所遇到的問題提出自己的思考及對策[4];孫明正等從戰略區位、社會經濟格局以及城鎮化發展水平等方面總結京津冀城市群的區域特征，分析了京津冀城市群在運輸結構、交通設施網路空間布局以及體制機制等方面的主要問題，最后從客運、貨運及體制機制三個層面提出京津冀交通一體化的發展思路和對策[5];鄭翔從協同立法的角度對京津冀交通一體化進行了研究，并從區域間交通規則、交管協調機構、交通設施和區域行政壁壘等角度分析了立法的現實意義[6];王耀飛通過對京津冀一體化建設中采用PPP融資可能會出現的法律問題進行了預估和分析，對此提出解決方法[7];賈姝敏通過對京津冀協同發展的歷史原因及京津冀交通一體化發展現狀的研究，分析了發展中的問題和挑戰，并從硬件設施和軟環境兩個角度提出解決當前問題的長效對策[8]。此外，還有一些社會傳媒等對京津冀交通一體化發展的相關報道。學界對于京津冀交通一體化大多是以純粹的交通建設作為研究切入點，雖然研究的視角與方法多樣，但以整體性治理理論為視角對京津冀交通一體化進行研究的人卻很少。因此，本文基于整體性治理理論對京津冀交通一體化進行研究。

（二）整體性治理理論：京津冀交通一體化的研究視角

整體性治理（Holistic Governance）理論產生于20世紀90年代的西方國家，其代表人物是英國學者佩里·希克斯和帕卻克·鄧利維，它的提出“主要用以解決20世紀80年代世界范圍內新公共管理運動帶來的政府治理碎片化、條塊分割、信息不對稱、目標沖突、效率低下等問題”[9]。整體性治理理論產生的背景是新公共管理的衰微和信息技術的發展，即數字時代的來臨。“21世紀的政府應該克服政府各部門放任狀態和部門行動的獨立狀態，應該采取整體性治理的方式，通過制度化落實政府部門的協調合作。”[10]“整體性治理的目標是如何使政府的功能進行整合，以便更有效地處理公眾最關心的一些問題，而不是在部門和機構之間疲于奔命。”[11]其核心主張就是“強調機構間的協調、政府功能的整合、行動的緊密化和提供整體性的公共服務”[12]。整體性治理的主要思想是重新整合，包括逆部門化和碎片化、協同政府、重新政府化、恢復和重新加強中央過程、極力壓縮行政成本、重塑功能為支撐的服務提供鏈、集中采購和專業化的采購、以“混合經濟”為基礎的服務共享、網絡簡化和“小組織”[13]。“整體性治理的理論框架為：第一，強調預防、公民需求和結果導向。第二，強調整體性整合，主要表現為：其一，在組織架構與型態上的整合包括治理層級、治理功能和公私部門間的整合;其二，提倡逆部門化和碎片化，實行大部門式治理;其三，對采購和中央過程進行整合，重新政府化;其四，整合預算。第三，強調信息技術的整合、網絡簡化和一站式服務。第四，注重協調目標和手段的關系。第五，十分重視信任、責任感與制度化。”[14]中國臺灣學者彭錦鵬在《全觀型治理：理論與制度化策略》一文中提出制度化建設的三個策略：基礎設施建設、整合組織的建立及新型文官體系[15]。“社會的高度復雜性使得合作成為主導的社會治理方式，問題的棘手化、治理主體的資源有限性迫使通過合作共享資源，實現治理最優化。”[16]筆者認為，當前在京津冀一體化及交通一體化建設過程中出現的權力與功能碎片化、地方主義、缺少常態化協調領導機構、信息溝通欠缺等問題亟待解決，而整體性治理所強調的“整合”“協調”“網絡簡化”和“信任與責任”等，恰好為這些問題的解決提供了一個科學合理的治理思路。

二、京津冀交通一體化發展現狀及問題

《京津冀協同發展交通一體化規劃》（2015）的出臺，明確指出京津冀地區將以現有道路格局為基礎，著眼于打造區域城鎮發展主軸，促進城市間互聯互通，推進“單中心放射狀”通道格局向“四縱四橫一環”網絡化格局轉變。這一規劃為京津冀交通一體化的發展建設指明了方向。

（一）京津冀交通一體化發展現狀

目前，京津冀區域已基本形成以公路、鐵路、民航、水運等多種運輸方式為一體，海陸空綜合協調發展的立體交通網絡。以京、津、石為綜合交通樞紐的交通網絡已經成型，2020年京津冀交通一體化將會實現交通設施網絡、交通運輸樞紐、交通運輸服務和交通管理平臺的四個一體化。截至2016年底，京津冀三地運輸線路長度及總里程情況見表1。

京津冀三地在運輸線路里程建設不斷推進的同時，在其他方面也取得了較好成效。公路方面，“瓶頸路”“斷頭路”等問題得到了較為明顯的改善。京臺、京昆、京港澳和首都區域環線等高速及干線公路已打通或擴容。鐵路方面，京津冀區域鐵路建設以京津、京保石、京唐秦三條線路為主軸，鐵路網絡化格局已基本形成，城際鐵路成為重點發展對象。民航方面，由首都機場、北京新機場（在建）、天津濱海國際機場、石家莊正定機場、邯鄲機場等組成的京津冀區域機場群已初具規模。同時，北京新機場陸側交通系統日漸完善，未來將形成一個以北京新機場為核心的世界級航空樞紐中心。水運方面，區域港口物流貨運能力不斷提高，由天津港、秦皇島港、唐山港和黃驊港組成的區域沿海港口群，已成為中國最重要的能源輸出及物流集散基地[17]。

此外，京津冀區域在建將建的高速鐵路有：京雄城際（北京—雄安新區）、石濟客專線（石家莊—濟南客運專線）、京濱城際高鐵（北京—天津城際鐵路）、京唐城際鐵路（北京—唐山）等。京津冀在建將建高速公路：京安高速（北京—雄安新區）、新機場高速北線、京秦高速（通州—秦皇島）、延崇高速（延慶新城—張北地區）等。

（二）京津冀交通一體化發展存在的問題

京津冀區域交通一體化的發展雖然取得了一些顯著成就，但從“加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡”的目標來看，還有不少問題亟待解決。

1.城際市郊交通銜接不暢，軌道交通發展水平較低。京津冀區域城際、市郊間尤其是京津兩地與河北省的地級市間的短途客運基礎設施建設嚴重滯后。當前僅建成京津、津保兩條城際線路，其他節點城市間缺乏良好的城際互通。同時，京津等大城市與近鄰城市間也缺乏市郊鐵路設施。相較于北京，津冀地區城市軌道交通發展更為緩慢，嚴重影響著與周邊海港、空港交通系統的對接。

2.中心城市壓力大，交通擁擠嚴重。京津冀地區核心城市存有大量的常駐及外來流動人口，城市交通運輸流量巨大，上下班及重大節假日交通擁擠早已呈常態化，嚴重影響著城市的生產運作及人民的正常生活。例如，京津冀區域鐵路運輸的功能過度集中于北京，而天津、石家莊等樞紐的交通運輸功能反而沒有得到有力有效的發揮，這不僅大大加劇著北京的鐵路運輸交通壓力，同時也加重著北京地鐵、公路交通等市內配套交通系統的負擔。

3.基礎設施建設資金緊張、缺口較大。交通設施投資具有規模大、周期長等特點，對社會及私人資本吸引力低，是現代交通發展的突出瓶頸，為政府進行交通基礎設施建設帶來很大的資金困境。“以河北省為例，2015年河北省交通基礎設施投資達到1 020億元，河北交通運輸廳2014年的負債規模已超過3 000億元。”[18]2017年6月，河北省政府提出“十三五”期間河北省對于交通建設預計將完成投資6 000億元。對河北省來講，又是一筆巨額交通基礎設施投資，資金壓力巨大。

三、京津冀交通一體化發展存在問題的原因

通過對京津冀交通一體化發展現狀的分析，基于整體性治理理論，擬從統籌規劃、府際關系、投融資模式、交通布局結構等多角度探析京津冀交通一體化存在問題的原因。

（一）交通一體化建設統籌規劃尚不完善

1.缺乏高效力法律法規及配套政策支持與保障。京津冀協同發展及交通一體化戰略提出以來，黨和政府各級部門制定、發布了很多相關文件、協議，這些文件、協議的權威性和法律效力相對較低，難以引起一些地方部門的重視，甚至與部分地方文件精神產生沖突，更增加了其落實的難度。同時，已出臺的文件、協議主要偏向于藍圖展示、提供方向指引，而與之相配套、適用于京津冀三地的諸如土地規劃、資金落實、基礎設施等配套政策則相對滯后。

2.缺乏常態化的專門協調機構。京津冀交通一體化的建設“缺乏一個統一的跨界治理的合作組織為京津冀交通一體化制定發展的長遠目標和長效機制”[19]。從組織機構角度出發，國務院雖已成立京津冀協同發展領導小組來管理京津冀區域一體化建設的相關工作，但該領導小組在事務協商上實行“一事一議”制，從實際執行力到成員時間分配上都較為有限，這就需要建立一個更加具有執行力、常態化和專門性的區域管理機構來促進京津冀區域的建設與管理。

（二）府際關系碎片化，信息共享程度低

在府際間條塊分割影響下，跨區域性交通設施沒有達到完全無縫對接，嚴重影響區域交通的互聯互通性。在地方主義等“自保意識”影響下，三地在綜合運輸系統的規劃建設等方面缺乏有效的信息共享與溝通，難以打破守好自家“一畝三分地”的慣性思維。同時，信息壁壘導致在區域實時交通信息共享方面缺乏權威性官方信息發布平臺，公民多是利用民間軟件及電臺獲取道路交通實時信息，區域交通實時信息一體化建設滯后。

（三）交通建設投融資模式單一，政府投資建設壓力大

交通設施建設對社會資本的吸引力有限，政府面臨很大資金缺口壓力。而交通建設又是關系國計民生的重要公共服務項目，政府不可避免地成為工程建設的主要投資者。通過2012-2016年京津冀三地的交通支出（圖1）獲知，三地大體上在這5年中的交通支出呈上升趨勢。而與京津相比，河北經濟發展水平較低（表3），交通基礎設施負債規模較大。三地投融資模式單一，利用社會資本的程度低。

（四）交通布局結構不合理，樞紐間結構功能失衡

京津冀地區公路、鐵路等整體上均呈以北京為單中心、放射狀和攤大餅式的交通布局結構，核心城市多形成環形放射狀的城市空間布局，加之虹吸效應吸引著大量優質資源，這些因素決定了大宗人流、貨物必須在北京實現中轉后，方可到達目的地，增加運輸環節與流通成本的同時，也大大加重了北京內部交通負擔。同時，大量交通基礎設施和建設工程主要集中于京津冀北部地區，對冀南地區的交通設施建設輻射有限，形成了“南北差異”。樞紐間功能失衡、協調性差，處于“各掃門前雪”的狀態。空港方面，雖集中大量空運機場，但在運營機制、航線設置、配套交通便捷度等方面的差距，使得首都機場首位度突出，常處于超負荷運營狀態，附近的天津機場、正定機場則運量不足，兩極分化嚴重。港運方面，海港間缺乏職能分工、結構同質化，都以各自營利為首要目標，無序競爭大于合作，交通資源浪費嚴重。

四、基于整體性治理促進京津冀交通一體化發展的路徑

京津冀協同發展在促進京津冀區域發展的同時，為中國城市群建設也提供了路徑探索。城市群作為國家參與全球競爭與國際分工的全新地域單元，深刻影響國際競爭力與全球經濟新格局[20]。國外區域協同發展具有以下成功之處：“具有系統的區域發展規劃;設立跨行政區的管理機構;形成輻射性主導產業;構建合理的職能分工;重視交通設施建設。”[21]整體性治理追求部門間“信任與責任”、建立整合協調型組織機構、提倡網絡簡化和結果導向，為京津冀交通一體化發展提供了重要啟示。結合京津冀交通一體化發展現狀及存在問題的原因，從整體性治理理論視角提出幾點改進建議。

（一）加強交通一體化統籌規劃，完善相關配套法律政策

“加強相關頂層設計，構建科學合理的制度框架，是高水平落實京津冀協同發展戰略的基本前提。”[17]首先，要加強區域立法工作，制定具有高權威和法律效力的法律法規。現存的《綱要》效力有限，因此制定區域高權威效力的專有法律法規迫在眉睫。其次，建立并完善區域協同發展配套制度體系與政策。如建立區域法規協同機制，推動三地地方人民代表大會在法規、政策制定方面實現有效溝通協調，加強法規政策間整體性和協同性。最后，建立基于“京津冀協同發展領導小組”基礎上的、三方政府參與的交通一體化協同發展委員會等辦公領導機構，集約三方資源與利益訴求，協調各方矛盾，促進交通一體化戰略的有效實施。

（二）打破區域間條塊分割，構建京津冀利益共同體

京津冀三地政府部門間“碎片化”嚴重，守好“一畝三分地”行政思維濃厚。一方面要建立、利用好區域利益協調機制，建立公平長期的資金投入體系和成本分攤機制，“明確三方在政策協同中的權利、責任和利益”[22]，降低劣勢區域的壓力，使三地在直接利益上“擰成一股繩”。另一方面，優化現有政績考核方式，除將所在省市政績與地方政府的考核結果掛鉤外，還要將京津冀區域的整體發展狀況與三地政府及行政首長考核結果相掛鉤，實現政績考核結果與所在地方和京津冀區域整體狀況“雙掛鉤”，使三地成為政績考核共同體，形成“一榮俱榮、一損俱損”的政績考核模式。

（三）創新交通設施投融資模式，構建交通建設跨區域平臺

創新現有投融資模式，建立與交通設施沿線土地開發相結合的投融資模式，把交通設施建設與沿線土地開發結合起來，將土地開發的收益投入到交通基礎設施的建設和運營上，實現交通基礎設施的良性運轉[23]。這種運營模式不僅可以為交通基礎設施建設提供較為穩定的資金投入，而且有利于在交通設施沿線形成交通網線商業區，促進沿線人文和經濟發展。建立跨區域統籌性融資平臺，實現投融資主體由單一化向多元化轉變。以政府投資為先導，積極鼓勵、引導社會資本的參與，利用好市場力量，促進政府基礎設施建設功能與市場力量結合的良性協作。

（四）優化交通布局及結構，整合區域信息和交通資源

促進多中心交通模式發展，分擔核心城市運輸壓力。科學規劃北京交通布局結構，充分挖掘周邊城市交通運輸潛力，形成多中心交通布局網絡。加強樞紐間信息交流，建立官方信息發布平臺。統一區域內海港、空港規劃與突發狀況合作，實現海港、空港間功能結構錯位發展。臨空經濟專家約翰·卡薩達（John Kasarda）提出“五波理論”，認為“機場帶動下的空港將成為一個國家和城市經濟增長的發動機，進而提出航空大都市的理論模型”[24]。利用好現有機場及在建北京新機場的契機，建立京津冀區域臨空經濟區，以機場群帶動經濟區發展。利用大數據技術加快建設區域交通數據平臺，統籌整合三地綜合交通信息資源，服務于京津冀交通一體化的精細化管理，為京津冀協同發展提供監測預警技術支持[25]。加快推進京津冀客運網絡售票、交通“一卡通”和高速公路不停車電子收費系統全覆蓋。搶抓雄安新區建設、舉辦2022年冬奧會的重大機遇，加快區域內交通基礎設施短板建設，形成全方位、無死角綜合立體的交通網絡。加強對冀南地區交通輻射及政策支持，推動邯鄲打造好京津冀區域南大門。

京津冀交通一體化是推動京津冀協同發展的排頭兵，對于京津冀三地間多領域的有效溝通協作、促進區域協同發展具有重要影響力。交通一體化發展，要打破“一畝三分地”的慣性思維，立足于京津冀區域整體性的高度，協調各方各領域利益，增強彼此間信任與責任感，利用好網絡信息技術，統籌規劃與扎實落實相結合，推動京津冀協同發展與交通一體化建設。整體性治理理論，為京津冀交通一體化發展中問題的解決提供了理論基礎、指導思路和治理路徑。從統籌規劃、府際關系、投資融資、交通布局等多角度推動交通一體化發展，必然能促進京津冀協同發展的前進步伐。

[參 考 文 獻]

[1]王哲.基于分形理論的京津冀城市規模合理分析[C]//曹保剛.京津冀協同發展研究——第七屆河北省社會科學博士論壇論文集.北京：經濟科學出版社，2015：71.

[2]余柳，孫明正，王婷，等.城市群交通一體化發展國際經驗借鑒與中國路徑探討[J].道路交通與安全，2015（4）：1-7.