公共危機事件中政府公信力困境與應對的思考

孫曉娟 王青梅

[摘 要]隨著當代社會進入風險社會，危機事件頻繁發生，對人們的生產生活造成較為惡劣的影響。黨的十九大報告中指出，將國家安全置于戰略高度，這在頂層設計上確立了其地位。國家安全能力是國家治理體系與治理能力的有機組成，需引起各級政府的高度重視。公共危機作為危機的一種類型，事關人民群眾的生命財產安全，往往與社會穩定性緊密相連，同時也體現政府的公信力與形象。政府公信力是維持政治穩定和促進社會發展的基石，同時也關系黨的執政合法性基礎。對于公共危機治理，學術界有兩種不同的看法，一種將其視為“吊詭的問題”，另一種則是將其視為“馴服的問題”。通過比較發現，當前我國較多的人為性公共危機事件都是由于地方政府的不當行為導致的，最終導致公眾對政府的信任下降并產生一系列的輿論危機。因此，本文將人為性的公共危機事件視為“馴服的問題”，試圖建立常態化的公共危機治理機制。以長生生物疫苗事件這一典型事件為案例，通過利益相關者模型探究各環節中地方政府、藥監局、執法部門以及當地疾控中心等責任主體的行為表現，發現由于地方保護主義的存在、監管部門的缺位、執法部門的漠視以及隱形利益輸送的存在等問題，最終導致政府公信力流失，形象受損。基于原因分析，提出系統的改進措施包括打破地方保護主義、完善行政問責機制、建立懲罰性賠償機制、加強基層反腐力度等以減少公共危機事件發生概率，及時提升政府公信力，挽回政府形象。

[關鍵詞]公共危機;政府公信力;利益相關者;長生生物疫苗

[中圖分類號]D01 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2019）03-0070-06

一、問題的提出

現代社會是一個充滿高度復雜性與高度不確定性的社會，跨界危機成為21世紀的主要危機。這意味著對政府的治理能力提出了更高的要求，不斷適應社會發展的需要，也是國家治理能力與治理體系現代化在微觀層面的具體體現。在公共危機事件中，政府的公信力作為一個重要變量影響著危機事件解決的程度，政府公信力的高低與公共危機事件的解決難易程度成正比例關系。較低的政府公信力更容易引發次生輿情危機，造成更深遠的社會影響。民主政治中的政府應是責任政府，其所相關人員都是責任主體[1]。較高的政府公信力意味著社會秩序和政治結構的穩定和良好的市場環境，從而為政府行政提供合法性基礎。十九大報告中將國家安全即“統籌發展和安全，增強憂患意識”納入其中，提出要“提高防范和抵御安全風險能力”，這充分體現出政治層面上對危機管理的頂層設計。政府公信力的產生有著深遠的思想源泉，從中國古代的行政誠信到西方的社會契約論，無不反映出政府公信力的重要性。如何在危機社會中構建政府良好的公眾形象，推進政府的公信力建設，是當前政府的重點課題。

政府公信力建設有利于降低政府的行政成本，有利于提升民眾的滿意度，營造一個較為平穩的社會環境。對公共危機的治理，學術界有不同的看法，大體上可視為“馴服的問題”和“吊詭的問題”。前者將重點置于如何對公共危機事件的通用問題進行常態化的制度規范，以減少此類事件的發生。后者著重論述了在公共危機發生的當時，政府、媒體包括公眾各主體的行為互動關系。我國當前較為重大的公共衛生危機事件，大多是人為導致的危機，而此類危機可通過事前的制度規則形成常態化管理。本文試圖將公共危機視為“馴服的問題”，提出相應的制度建設，為政府公信力建設提供制度保障。本文試圖通過采用利益相關者模型，以一起典型的公共危機案例為切口，深入剖析危機事件中各方的利益訴求與行為分析。為政府提供公共衛生事件管理的行為建議與參考框架，提升政府治理能力，建立健全完善的國家安全體系，塑造政府形象。

二、 文獻評述

目前學術界較為公認的是羅森塔爾對危機的定義，他認為危機是一種情境，這種情境由于時間緊迫性與高度不確定性要求人們做出關鍵性的決策[2]。在張成福看來，危機的出現或者爆發會影響正常的社會秩序，對人身安全、財產安全以及生存環境造成威脅，必須由政府加以干涉的緊急事態[3]。公共危機屬于危機的一種，是指發生在公共組織（相對于私人部門）中的危機事件，具有公共性。夏書章將公共危機界定為危險境況與非常事態，其后果是損害公共利益，影響社會運行，引發公眾恐慌，為此需要政府公共部門的緊急應對和處理[4]。公共危機事件的爆發不僅會直接影響社會的穩定，而且會威脅人民群眾的生命財產安全。從中可以看出，公共危機具有突發性和緊急性以及高度的不確定性。這些特征要求人們對危機的反應更為迅速，且要求人們做出正確、合理的決策。能否在危機情況下做出正確的決策，考驗著政府的行政管理能力及其行政效率，危機管理的過程中也彰顯著政府的形象。

目前學術界對于“政府公信力”進行了較為全面的論述，分別從靜態和動態兩個層面進行探討。首先，從靜態視角來看，詳細闡述了政府公信力的雙方主體、作用、媒介等方面的影響。一種是以公眾的主觀感知為依據對政府公信力進行界定。從公眾的立場出發，強調公眾的態度，認為政府公信力是公眾對政府行為是否符合其期待并提升其滿意度的主觀評價。另一種是以政府為主體進行界定，陶振認為政府公信力是政府依靠自身行為與能力爭取社會公眾的信任與支持的心理狀態，體現了政府部門的權威與影響力，屬于公權力合法性的來源。朱光磊和周望從政府公信力的作用進行界定，認為政府公信力是一種重要的執政能力[5]。是政府及其工作人員能否使其公共管理與政策執行取信于民[6]。還有一種是對政府公信力中信息傳播媒介的重要性進行了論述。王明通過案例研究方法發現信息溝通機制有利于解決信息不對稱問題，是政府公信力的必要因素[7]。

其次從動態視角看，對政府公信力的界定，從雙方互動關系、政府公信力的演變機理等方面進行了具體闡釋。陳永國和鐘楊強調了政府與公眾兩者之間的互動關系，認為政府公信力的建設既要重視政府的公共服務及管理的主動表現，又不能忽視群眾對于政府公信力的評價，兩者要協調互動才有利于政府公信力的建立[8]。侯俊東和肖人彬通過多案例研究方法對政府公信力的內在演變機理進行了深度介紹，發現不同的影響因素對政府公信力有不同的驅動機制[9]。綜合來看，政府公信力是指在政府及其工作人員即公務員對公共事務進行管理的過程中，憑借其自身行為及良好的素質，樹立良好的政府形象，奠定政府行政堅實基礎的合法性保障。有利于提高民眾的滿意度，滿足公眾的期待，獲得民眾信任。

綜上所述，公共危機具有公共性，關系到公眾的切身利益。為了維護公共利益，政府在公共危機治理中扮演著不可或缺的角色。因此，對公共危機的處理必然也在政府的職能范圍之內，政府在公共危機中所扮演的角色會影響政府的形象與其公信力的建立。

三、 分析框架與案例選擇

（一）分析框架：利益相關者模型

利益相關者理論最早用于分析企業中相關利益者對企業決策與管理造成的直接影響或潛在影響，其包含描述精度、工具性權力與規范性效力等三個方面[10]。該理論經過Thomas Donaldson、R. Edward Freeman、Michael C. Jensen等代表性人物的發展，適用范圍與領域不斷擴展，由私人領域逐漸進入公共領域，由私人部門危機管理擴展到公共危機管理。最早使用“利益相關者”概念的安索夫認為，為了實現公司的治理目標，不僅需要平衡股東與管理人員之間的利益關系，還需要協調其他的與公司治理有關的所有內外部人員，包括供應商、顧客、政府、股東、管理人員和其他員工等等。之后諸多學者對此概念不斷進行完善和補充，其外延不斷擴展，Freeman認為利益相關者是所有能夠影響到企業戰略目標實現的，或者受企業目標影響的群體或個人[11]。對于公共危機事件而言，利益相關者包括導致危機行為產生、對危機行為做出反應的，以及受到該行為負面影響的各種不同主體。羅伯特· 希斯采用危機生命周期的發展過程，認為公共危機事件中的利益相關者包括危機的誘發者、危機的反應者、危機的受害者以及危機的旁觀者[12]。

利益相關者理論的核心在于，為了實現組織目標，需要利益相關者系統性地參與，致力于整體利益的實現，而非某個主體利益。只有這樣，組織才具有持久性。利益相關者模型涉及諸多主體，米切爾和伍德通過利益相關者屬性即合法性、權力性和緊急性三個維度識別利益相關者，對其進行分類并采取不同的策略選擇[13]。沙勇忠借鑒“米切爾評分法”，根據利益相關者的相關度、影響力和緊急性將公共危機中的利益相關者分為核心利益相關者、邊緣利益相關者和潛在利益相關者[14]。核心利益相關者對組織目標的實現起著關鍵作用，次要利益相關者與組織的關系依附于核心利益相關者與組織的聯系。

因為政府相關部門在危機治理常態化的制度建設中起著主導作用，本文側重充分發揮核心利益相關者的作用，以減少類似事件的發生，進一步提升治理水平。根據利益相關者理論，通過公共危機事件中各主體對政府公信力的影響程度識別出核心利益相關者包括地方政府、地方政府的監管部門、對接的當地疫苗防控中心以及行政部門。

（二） 案例的選取：事件概況與選取理由

事件概述：在2018年7月11日之前，長生生物公司的內部員工將實名舉報信送至國家藥監局。7月15日，國家藥監局發布公告稱長生生物公司存在嚴重違規行為，其生產的凍干人用狂犬病疫苗存在生產記錄以及產品檢驗記錄造假行為，嚴重違反了《藥品生產質量管理規范》，責成相關部門收回涉事公司的生產證書。7月16日，長生生物公司發表聲明：已將問題疫苗全部召回，并對近幾年的疫苗實施市場檢驗，發現并未有不良市場反應。7月17日，長春生物再次發表聲明稱已停止相關疫苗的生產，且此次涉事疫苗并未流入市場，保證其上市的狂犬病疫苗均符合國家標準。7月19日，長生生物稱其已收到藥監局針對其違法違規行為的《行政處罰決定書》。然而即使連續三次發表聲明，也無法平息民眾的怒火。此事一經公開，便受到輿論的持續關注和討論，其熱度迅速上升，在各大網絡社交平臺上引發爆發式增長。同時，公眾也聯系到2016年的山東省“假疫苗”事件。

案例選取理由如下：長生生物疫苗事件是一起典型的公共危機事件，并嚴重損害了政府公信力。2016年，政府對“假疫苗”事件的回應是保證其監管水平達到世界級，而時隔兩年此類事件卻再度上演，這讓公眾憤怒的同時也對政府行為產生懷疑。此次疫苗事件引發了重大社會輿論，使國人對于政府的信心急劇下降，引發公眾的信任危機，損害了我國的國際形象。本文試圖通過對事件中政府行為的分析來探究各部門在當中所扮演的角色，并針對性地提出行為建議，提升政府的公信力建設能力，減少此類事件發生的概率。降低大型人為公共危機帶來的經濟損失及社會輿論影響。

四、政府公信力缺失的原因：基于利益相關者模型的分析

在此事件中，根據利益相關者理論，主要包括地方政府、藥監局、執法部門和疫苗防控中心領導（見圖1）。地方政府在疫苗的生產環節、藥監局在疫苗監管環節、執法部門在行政管理環節與疫苗防控中心在采購環節的一系列行為的綜合導致了長生生物事件的發生。

（一） 疫苗生產環節公信力危機：地方政府保護主義滋生疫苗生產廠商的逐利心理

分稅制改革后，地方政府的財政收支結構不平衡，且面臨著較大的缺口。于是當地企業的利潤就成為地方政府財政收入的主要來源。作為一家有著年營業利潤上億的疫苗供應商，長生生物疫苗占據著優勢市場地位。對于地方政府而言，巨額利潤的背后同時意味著稅收的增加，成為地方財政一筆可觀的經濟收入。在晉升錦標賽背景下，地方政府官員的晉升與經濟績效相掛鉤。GDP成為政府官員政績的主要衡量指標。在這一制度激勵下，當地政府大力扶持長生生物公司的發展以追求經濟利益最大化，獲得較強的經濟競爭優勢。由此在地方發展型的利益驅動下產生地方保護主義。地方保護表現之一就是縱假護假，在經濟利益的驅動下，消極執法甚至包庇違法行為[15]。在地方保護主義下，地方政府運用行政權力采用各種手段保護長生生物公司的發展。在此制度環境中，長生生物科技有限公司一家獨大，對疫苗的生產與分配均居于支配地位。地方保護主義使得疫苗供應商在巨額利潤的驅動下，一味追求市場效率和經濟利潤，忽略了其所應承擔的社會責任。

（二） 疫苗監管環節公信力危機：藥監局的監管缺位導致疫苗生產部門的僥幸心理

此事件始于長生生物內部員工的實名舉報，而非藥監局的抽檢。疫苗作為一種準公共產品的供給，藥監局對其進行監管是職責所在。在調查小組入駐長生生物公司進行調查時，發現另一批不合格的疫苗，其數量高達數十萬之多。這凸顯出在疫苗生產中相關部門的監管缺位，存在嚴重失職與不作為等問題。對長生生物公司來說，質量低劣的疫苗產品以及生產記錄造假等行為能夠極大地降低企業生產成本，獲得更高利潤。長生生物公司做出經濟利潤優先，質量其次的選擇，以獲取更高經濟利益。而促使長生生物公司做出這一選擇的是監管部門對疫苗質量的監管缺位。根據里格斯的行政生態模式可知，我國當前處于過渡社會的行政模式，屬于棱柱型模式。由于我國當前正處于社會轉型與改革深化階段，棱柱型模式的三個特征即異質性、形式主義和重疊性同時并存。監管缺位問題正是其中形式主義的體現。雖然設立了各種法規制度，但卻形同虛設，起不到實際的約束與規范作用。在這種監管的形式主義下，政府規制失靈，疫苗生產廠商不再忌憚政府的權力介入，大肆追逐自己的經濟利益。

（三） 行政管理環節公信力危機：執法部門對屢屢發生疫苗事件漠視，助長了企業的機會主義行為

早在2017年，長生生物就因百白破疫苗檢測結果不符合規定被處以行政處罰，罰款金額達344.29萬元，據悉該數額只相當于長生生物兩天的營業利潤。同時，作為涉案疫苗流入量最多的山東省食藥監局對此次的事件結果卻是不予公開，這足以反映出執法部門的態度。除了處罰數額較低外，執法部門的處罰程序也不符合相關法律規定，在此次疫苗事件爆出之后，還有多起疫苗事件被揭發，有的甚至造成了嚴重后果卻未引發較大的輿論關注。在對疫苗的管理中，企業與公眾雙方本就處于信息不對稱狀態，且公眾不能完全識別疫苗生產全過程的問題，在這種情況下就需要相關執法部門的介入，以克服企業的機會主義行為。

（四） 疫苗銷售環節公信力危機：相關疫苗防控中心的隱性利益輸送導致腐敗與尋租行為

根據公共選擇理論，政府部門也符合經濟人假設，并非是追求公共利益，追求部門或者自身利益最大化。相關資料顯示，長生生物及其母公司曾涉及十余起行賄受賄案。公司的銷售人員通過向當地疫苗采購方提供好處費和回扣款等利益獲取疫苗采購上的順序或者數量優勢。這說明在生產與流通中相關部門之間存在著隱形利益輸送關系。同時，據調查，長生生物公司在疫苗研發階段的資金投入遠低于銷售階段的投入，后者的資金流向可想而知。公共產品的供給是基于委托代理理論，在該案例中，代理人是地方負責供給疫苗的防控中心，委托人是公眾。基于之前的地方保護主義與監管缺位問題的存在，委托代理關系極其脆弱。代理人為了實現自身利益最大化，通常會以強權和欺騙等手段對付委托人，掩蓋功利行為[16]。腐敗便是這種委托代理關系破碎的典型表現，疫苗防控中心官員利用其采購決策權謀求自身利益。當企業將部分生產性投資成本用于賄賂政府官員時，企業同時也會將通過偷工減料來降低生產成本，以次充好。官商勾結是該疫苗事件發生的一大原因。

五、 提升政府公信力的對策建議

（一） 打破地方保護主義，引入公平競爭機制

一方面地方政府積極引入公平的市場競爭機制，發揮市場在資源配置中的決定性作用。促進地方經濟發展最有效的手段是營造良好的市場經營環境，鼓勵各企業的自由競爭，降低社會交易成本，形成經濟發展的良性循環。對于地方保護主義不應僅僅將其歸咎于政治錦標賽的產物與財政體制缺陷，而應從我國當前的經濟發展模式著手[17]。因此，要打破地方保護主義，除了從形式上突破外，還要從根源上加以限制。另一方面，改革官員的晉升機制，完善配套措施，爭取從源頭遏制地方保護主義。首先要形成合理的績效評估指標，打破官員唯GDP是圖的思維與決策慣性。對地方政府官員的考核除了經濟指標外，還應對環境保護、人民生活滿意度、基礎設施投入、教育和就業等社會管理方面進行評估。其次要進一步完善分稅制改革，規范事權與財權對等的原則。地方政府在承擔諸多公共服務職責的同時也賦予其相對等的財政支持，增強地方政府財政支出決策的回應性，強化政府的職能轉變，由經濟發展轉向公共服務。最后要持續推進政府簡政放權，減少政府行政干預的權力，調整經濟發展的“中國模式”。改革開放以來，我國經濟得到迅猛發展，但政府的相關部門卻也出現機構臃腫、職責交叉、人員冗雜和權力膨脹等問題，因此應及時劃清政府的權責邊界，精簡機構，減少政府的行政審批權。

（二）完善行政問責機制，強化政府監管責任

根據雙向運動理論，市場經濟無邊界地發展擴張帶來的后果之一就是企業可以自由地經營而不受任何約束。而不受約束就有可能對社會利益產生侵犯。當前引發社會公眾關注的問題均是由于企業行為缺乏政府監管，包括幼兒行業的監管問題、疫苗問題、奶粉問題以及頻發的滴滴遇害事件等等。改革開放以來，我國的經濟體制改革都是圍繞著市場化這一單向運動進行的，但隨著我國治理模式的不斷調整，需要在國家、市場與社會三者的關系中尋求平衡。這表明政府既要完善市場經濟，又要對市場經濟運行帶來的負面作用加以制約。2018年我國的部門整合進一步表明監管體系愈加綜合化和屬地化[18]。對于社會中出現的監管缺位問題，我們必須在市場化運動社會的自我保護運動這兩個方向相反的“雙向運動”的張力中重新定義政府職能。由于疫苗此類食藥品的專業性和特殊性，進一步明確部門之間的權責邊界，防止推諉扯皮是關鍵，建立常態化的監管機制。政府采取保護措施，發揮監管作用，對產品生產的質量、工作環境等加以控制與監管，在微觀層面完善政府監管職能的發揮，以促進我國國家治理能力與治理體系現代化。

（三）形成懲罰性賠償機制，減少機會主義

疫苗由于會對公眾的生命安全產生威脅，具有極強的專業性和特殊性，需要監管部門的嚴格控制與監管。疫苗事件的頻頻發生一方面反映出執法部門的失職與不作為，另一方面也反映出我國缺乏對企業的懲罰制度。針對前者，首先要從制度上明確監管與公共服務之間的邊界，設立合理的監管職責，激發地方政府監管者的積極性，建立長效的監管激勵機制。其次，應加強責任政府、服務型政府的建設，加強政府與公眾之間的雙向溝通，形成良性互動。針對我國當前機會主義泛濫的現狀，更重要的是要從制度層面加以完善，形成懲罰性賠償機制。疫苗問題頻發，公眾不禁產生懷疑，較低的處罰成本是不是在變相地鼓勵企業犯罪。在國外，一旦企業涉嫌假冒偽劣、產品造假等問題，將會承擔高額的罰沒成本，甚至會直接導致企業經營失敗，并禁止再次進入該產業。因此，需通過法律的強制作用對企業的違規違法行為進行懲罰和遏制，以起到規范與約束企業行為。

（四）加強基層反腐力度，促進廉潔行政

克魯格正式提出尋租理論，認為行政權力對經濟活動的干預導致社會福利的損失，巴格瓦蒂對尋租理論進一步發展，認為尋租與腐敗作為一種非生產性成本，會造成社會資源的浪費，經濟發展滯后。在我國當前嚴峻的反腐敗高壓態勢下，腐敗行為依舊存在。本案例也是我國反腐斗爭的一個縮影，基層腐敗關乎公眾的切身利益，是反腐敗斗爭中最難清理的部分。對于紀檢部門來說，不僅要“打老虎”，更要“拍蒼蠅”，推動反腐敗斗爭與廉政建設向基層延伸。對于基層官員與干部來說，一方面要樹立遵規守紀的意識約束自我行為，另一方面需依靠制度打破企業與官員之間的“合謀”、“共生”關系，營造良好的政治生態。制度建設可以從問責機制、監督機制等方面展開。此外，朱立龍和孫淑慧通過構建博弈模型，發現第三方檢測機構的嚴格度以及嚴厲的獎懲機制會大大降低尋租成功的概率[19]。因此，強化第三方的監督是進行基層反腐的關鍵，這里的第三方主要是指外部社會監督，包括公眾監督和媒體監督，發揮社會公眾的積極性，促進公眾參與，以權力制衡權力。

[參 考 文 獻]

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〔責任編輯：劉 陽〕