小鎮錢咋花 監督不能缺位

劉蜀山

審查

“2018年財政一般公共預算支出中，公共安全支出22.8萬元。到了2019年財政收支預算草案中，沒有了這一項支出。公共安全是大事，預算安排應該有增無減，更不能取消，建議在支出預算中把這一項考慮進去?！?/p>

2019年1月21日，重慶市大足區萬古鎮十三屆人民代表大會第五次會議召開。在第三代表團全體會議上，鎮人大代表楊富源就鎮政府提交大會審查的2018年預算執行情況和2019年預算（草案）的報告發表審查意見。

楊福源開了一個好頭，其他代表頓時活躍起來。

鄧江代表讀職高時學過會計，看得比較專業?！?018年財政一般公共預算支出和2019年收支預算（草案），都有一項是資源勘探信息支出。資源勘探信息究竟是什么項目，類、款、項中的哪一樣？科目很不明確，建議在報告中進一步細化預算收支科目，或者做好名詞釋義，便于代表審查。”

王明勇代表是一名村支部書記，他提出了疑惑，目前涉及到工程項目，只看到花費金額，至于完成時間、工程進度、資金投放、項目效果這些情況，代表們應跟蹤監督，看錢到底花得值不值。

“這方面是有經驗教訓的?！蓖趺饔抡f，隨著高新園區蓬勃發展，入駐人口日益增加，萬古鎮2018年一項民生工程就是修建一個城區停車場。起初，停車場規劃建成200多個停車位，但是離核心城區較遠。后經人大代表呼吁，停車場改建在城區中心一帶，雖然只有100多個停車位，但方便了群眾，大家紛紛點贊。

“這就是典型的把好事辦好了。”幾位代表紛紛發言說，人大代表就應該監督財政支出績效如何！

……

“與過去相比，代表們對財政預算審查的興趣濃多了，審查意見也多了，質量更高了。”萬古鎮人大主席楊洪亮感受明顯。

楊洪亮認為，這得益于區人大常委會下發的《關于鎮人大預算審查監督工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），讓鎮人大在這方面的監督突破了瓶頸。

初衷

2017年，為加強對鎮街人大工作的指導，大足區人大常委會提出開展鎮街人大工作規范化建設。

正是在這次區人大常委會關于規范化建設的大調研中，發現鎮人大工作存在一項明顯短板，因鎮人大無常設機構、預算監督機制不夠完善、專業人才匱乏、監督手段缺乏等諸多因素，鎮人大對預算審查監督流于形式，存在程序不規范、文本不規范、內容不規范等問題。

預算審查監督是憲法、法律賦予各級人大及其常委會的重要職權，該項監督虛化顯然不行。于是，2018年區人大常委會對鎮街人大工作的指導意見中，就提出全年推動鎮人大依法加強預算審查監督，規范監督程序，提升監督實效。

題目提出來了，在征求意見過程中，有鎮人大的同志質疑，究竟有無必要這么做？鎮級財力不足，財權不大，支出一般就幾百萬元，人大搞這么大的動靜，有多大意義，有可能還會“得罪”鎮政府。

“替人民群眾看好錢袋子，是天大的事，莫說上百萬元，就是數目再小，也得審清楚。”大足區人大常委會主任張有力說。

預算審查監督是各級人大及其常委會行使國家權力的一個方面。國家預算法、重慶市預算審查監督條例修訂后，對預算、預算調整、決算的審查和批準，預算執行監督等方面的內容、程序、時間都作了規定，為區縣、鎮街人大做好預算審查監督提供了堅實的法律保障。

還有一點很重要，大足區委對此也非常支持。從區人大常委會黨組匯報的實施方案到形成的《指導意見》，區委常委會都進行了認真研究。2018年11月7日，區委人大工作會議出臺的工作意見，更是以區委文件的形式明確要求做好這項工作。

于法有據、區委支持，這些成為大足區人大常委會推動指導鎮人大開展預算審查監督的底氣和動力。在達成思想共識后就是該怎么做的問題。

取經

2018年4月，張有力率隊前往廣東省佛山市，考察學習當地鎮人大開展預算審查監督的經驗。

張有力除了是大足區人大常委會主任外，也是重慶市人大財經委副主任委員，因此，他對全國各地在這方面的經驗比較了解。佛山是他選中的考察地之一。

這次考察學習，給張有力一行留下了非常深刻的印象。

張有力告訴記者，一是佛山市的鎮級財政“非常有錢”。一個鎮的年度預算財力動輒十幾億元，不是一般地區可以比的。所以，當地預算審查監督起步比較早，經驗比較豐富。二是鎮級人大對財政支出預算摳得非常細致。人代會期間，代表們結合民生實事項目，認真審查支出報告，提出審查建議。閉會期間，代表們通過各種形式，對重點項目尤其是民生方面的項目，開展多次視察調研，既看項目的進展程度，又看資金的使用績效。

最讓考察組感慨的是，因為佛山市的鎮級人大預算審查監督扎實有效，還曾讓一位有貪腐行為的鎮政府官員露出了蛛絲馬跡，以致最后落馬?！斑@樣的監督才是真正落到實處的監督?！睆堄辛Ω袊@。

除廣東佛山外，張有力和該區人大常委會副主任駱華還帶隊前往山東省人大、臨沂費縣人大，江津區人大等地學習取經。

在這個過程中，該區人大常委會還吸納了區財政局、區審計局，鎮人大和鎮財政所等的意見，形成了《指導意見》初稿。

成形

2018年9月26日，大足區二屆人大常委會第十一次會議審議通過《指導意見》。這也表明，該區人大對鎮人大開展預算審查監督工作的指導思想和實現路徑基本成形。

“《指導意見》注重與改革發展相銜接，突出重點，具有前瞻性、針對性和實用性。”大足區人大財經委主任委員鄧貴全這樣評價。

《指導意見》最大亮點有三處。

其一，明確了鎮人大預算審查監督重點內容，包括預算的審查和批準、預算執行的監督、預算調整的審查和批準、決算的審查和批準、預算執行和其他財政收支情況審計以及審計整改落實的監督、政府債務管理的監督、國有和集體資產管理的監督、預算績效管理監督、預決算信息公開的監督、村級（含社區）財務管理的監督等十方面內容。鄧貴全認為，這解決了過去鎮人大開展預算審查監督找不到方向、找不到內容，顯得盲目的問題。

其二，結合審查監督工作實際，為鎮級人大開展預算審查提供規范化樣本，形成了審查監督工作流程5張表和規范化文本模板20個。在5張表中，明確了鎮人大在預算審查監督各個環節的工作機構、重點審查的工作及時間安排、財政部門應提交資料、報送資料的時間節點，以及參會人員等。20個規范化文本模板，則統一了各個環節的文本格式、內容。“這些都是嚴格按照法律法規要求，細化的規范化流程，非常具有操作性，只要按照流程和模板執行，便能推動相關工作有序開展?！编囐F全說。

其三，對一些“灰色地帶”的監督予以明確?！吨笇б庖姟诽岢?，街道辦事處作為區政府派出機構，納入區本級政府預算，受區人大及其常委會的審查監督?！版倛@合一”的園區預算、預算執行情況和財政收支情況接受鎮人大的審查監督。鎮人大要加強對國有和集體資產的監督管理，督促政府加強對村級財務的管理，并對管理情況進行監督。

推廣

2018年年中人代會上，拾萬鎮作為三個試點鎮之一，先期探索加強預算審查監督工作。

時任鎮人大主席的張浩說，過去鎮政府預算報告薄薄幾頁紙，內容比較簡單，鎮級預算執行變更隨意是一個普遍問題。鎮人大的預算審查監督要想收到預期效果，難度不小。

按照區人大常委會的指導要求，拾萬鎮人大會前做了很多細致的準備工作。邀請專業人士對人大代表進行培訓，提升代表們的審查監督能力。邀請退休的財政所所長、農業服務中心會計等進入預算審查監督小組，提前進行工作調研并對半年度預算執行情況報告進行初審。

經過周密籌備，鎮人代會上，代表們的審查水平較之前有明顯提高，提出的審查意見也能切中要害。

一些人大代表審查提出，預算存在隨意變更的問題，其中農村公路建設等兩個項目之前并無預算。預算還存在重點偏向于項目建設的問題，比如改水改廁改路等，對加強鄉村文明建設、改善鄉風，提高村民素質等軟實力沒有較好平衡支出。

還有代表說得更明確具體，去年報告中提出建設環鎮公路，到目前為止還沒有硬化，建議要加快實施，不能虎頭蛇尾。

綜合代表提出的審查意見，拾萬鎮人大主席團會議通過的代表大會關于鎮人民政府2018年上半年預算執行情況的審查意見要求，對于年度無預算支出項目，由鎮政府在年中人代會后說明情況，及時調整預算方案，提交人大審查批準;預算執行情況報告后應附明細表，將預算資金細化到具體項目，對于每項支出主要用于哪方面，要作詳細說明。

“以前可沒這么扎實地審查過預算，這次真正感受到法律賦予的權力，也更體會到了責任和擔當?！笔叭f鎮人大代表唐可銀說。

2019年初，大足區各鎮陸續召開人代會，按照《指導意見》，該區的鎮級預算審查監督工作全面鋪開，掀起了鎮級預算審查監督熱潮。

不少鎮人大還結合地區實際，創新監督形式。如，萬古鎮人大便把預算審查監督與人代會票決民生實事項目結合起來?！巴ㄟ^了的民生實事項目納入預算安排，沒有通過的民生實事項目，即或有預算安排也要被撤銷?！比f古鎮人大主席楊洪亮告訴記者，鎮政府安排的2019年民生實事項目之一的“勝天湖濕地公園一期工程”就因票決不過關，而從預算中被剔除。

楊洪亮還表示，將不斷加大預算審查監督力度，考慮建立預算審查監督專家顧問制度，邀請具有相關專業知識或工作經歷的人員參與進來，增強監督能力。還考慮加強預算績效監督，邀請專家、社會各界代表或委托第三方機構參與預算績效評價。