我國民辦高校分類管理政策的執行問題與對策研究

趙淑梅 劉學軍

[摘 要]當前，我國民辦高校分類管理政策執行進度相當緩慢，基本處于政策執行的準備階段，只有個別省份進入了政策的實施階段。反思現狀，還存在地方政策執行程度參差不齊、民辦高校對分類管理政策認識不到位、民辦高校處于糾結與企盼的交織狀態、教育行政管理體制運行不暢、原有政策的慣性阻礙、地方配套政策制訂艱難等問題?；诖?，結合政策目標的群體需求，提出建立政策落實的有效機制、開展相關政策法規的解讀宣傳工作、進一步完善教育行政管理體制、盡快完善國家和地方相關配套政策等建議，營造政策執行的良好環境，推動民辦高校分類管理改革的順利進行。

[關鍵詞]民辦高校; 分類管理政策; 執行; 問題與對策

[中圖分類號]? G642.0 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-5843（2019）04-0038-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.04.007

截止2016年底，國家先后密集出臺了“1+4”（共5個）重要主體文件，即《關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（國發〔2016〕81號，以下簡稱《若干意見》）》《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》。至此，國家民辦教育分類管理的政策體系基本形成。民辦高校分類管理的實質是對政府管理職能、制度體系以及高校辦學模式的深層次變革[1]，是一項系統性、復雜性、艱巨性的改革工程。那么，這項改革政策目前執行到什么程度、存在哪些問題、如何破解等問題是本文探討的主要內容。

為了確保研究問題的有效性，課題組對黑龍江、吉林、遼寧、廣東、上海、浙江6省的30所民辦高校進行了現場調研。此外，在 “2018年中國民辦高等教育改革發展（信陽）論壇（2018-10-12）”有關分類管理政策專題的研討會上，廣東、江西、江蘇、陜西、貴州、河南、重慶等省的董事長、高校相關負責人就分類管理政策談了各自的看法，其中很多看法與本次調研的觀點相契合，說明本研究能反映出全國民辦高校分類管理政策的執行狀態。

一、全國民辦高校分類管理政策執行狀態分析

（一）地方政策的出臺

基于政策學理論，廣義的政策執行可分為準備和實施兩大階段[2]。當前，我國民辦高校分類管理政策基本處于政策執行的準備階段，只有上海、浙江等個別省份進入了政策的實施階段，政策執行進度相當緩慢。截止2019年2月20日，據不完全統計，截止2019年2月20日，在31個省級行政區（自治區、直轄市）中共有28個省正式頒布了《實施意見》，占大陸行政區的90.3%;其中正式出臺的既有《實施意見》又有配套政策的省份共有16個，占51.6%;沒有正式出臺文件的有3個省份，占9.7%（見表1）。按照教育部的要求，2017年底應完成主體文件《實施意見》的制訂工作，但實際上按要求完成的只有8個省份;2018年5月公布的《教育部辦公廳關于民辦教育分類管理改革地方配套文件制定工作進展情況的通報》[教發廳函〔2018〕79號]，要求“務必在年底前保質保量完成配套文件的制訂工作”，但目前來看尚未做到。為了反映該要求的執行程度，將其分為3種基本類型，即準備較完善型、不完善型和猶豫觀望型。其中不完善型所占比例較大，總體呈現兩頭小中間大的特點（見表1）。

表1 全國民辦教育分類管理地方政策頒布情況

地方政策主要由基本文件《實施意見》和具體文件兩部分構成。各省《實施意見》主要有以下兩個特點：一是都在國家政策框架下制定的，指導思想明確;二是相對具體，有一定的針對性和可操作性。比如對過渡期、學校收費、補償獎勵、民辦教育基金會等有些省份做了明確的說明，具有可操作性。同時，也有些不足，一是地方政策相對保守，沒有太大的突破，比如在專業設置、招生、師生權益等方面大同小異，沒有地方特色。二是對重點關注的敏感問題沒有明確的解決辦法，比如差異扶持、產權細化、投資者補償或獎勵等政策不明確、不具體，難以落地，使國家倡導的“堅持頂層設計與基層創新相結合”[3]的理念未能得到充分體現。從具體政策來看，上海、浙江省出臺的系列政策較全，兩省政策各有側重，各有特色，且有開拓性和可操作性，能夠保證其政策得到有效落實，值得各地借鑒。

1.上海市政策實施的特點。（1）財政扶持做得實。為了扶持民辦教育，上海各級財政支持力度逐年加大，“目前上海公共財政扶持占民辦高校學費收入的平均比例已經超過15%”。例如，上海市民辦教育發展專項資金已從2005年剛設立時的4 000萬元，增加到2018年的4個億，并列入了年度同級教育財政預算[4]。另外，上海市對各民辦高校提供內涵發展的獎勵基金（2016年）及教師發展基金（2009年）。（2）財務監管科學有效。2011年上海市教委在民辦高校統一安裝了財務軟件和學生收費管理軟件，開發了民辦高校財務遠程監管系統與預算申報平臺，對各校的資金資產進行跟蹤監督，提高了資金的使用效益[5]。

2.浙江省政策實施的特點。既有統一的省級政策，也有各具特色的市區政策。（1）省級扶持政策公平、公開。一是給予學校200—300萬元不等的績效考核獎勵經費和項目補貼資金。二是擴大民辦高校辦學自主權：下放民辦高校職稱評聘權;收費放開，實行備案制;通過學校自薦和相關部門審核相結合的方式派駐民辦高校黨組織負責人。（2）各市扶持政策不拘一格。對于寧波市（計劃單列市）寧波財經學院專升本項目，寧波市給予其3 000萬元補貼，通過教育部本科教學合格評估給予1 500萬元補貼，籌建大宗商品商學院，政府和交易所給予5 000萬元補貼等等。2002年經市里批準，學校已從民政局退出，登記注冊市人事局，并給予自收自支的1 000個事業編。紹興市于2011年開始對民辦高校實施生均補貼制度，每年每生補助600元，目前增至800元;紹興市政府給學校自收自支事業編600個，學校給進編教師交職業年金（學校繳28%，個人繳12%），這是穩定教師隊伍的得力之策[6]。

三、主要問題與歸因剖析

（一）地方政策執行程度參差不齊

從表1可知，地方政府執行政策的進度參差不齊，可分為3種基本類型，即準備較完善的占6.5%，準備不完善的占83.9%，猶豫觀望的占9.6%。即積極作為和不作為的均不足1成，有一些作為的占8成多。同時也說明，一些地方政府對改革的認識不到位，思想比較保守，瞻前顧后，少自主性、少擔當、少作為，這是分類管理改革推行遲緩的基本原因。

（二）民辦高校對政策認同度不高

從整體上看，民辦高校對分類管理政策的認同度不高。據調研得知，分別有46.7%、36.7%、16.7%的民辦高校持認同、中立、不太認同的態度。其中，有相當一部分舉棋不定和無奈選擇非營利性的高校對改革精神“持中立”或“不太認同”的態度，認為這次改革是對民辦學校的清算，有些超前，不適合我國民辦教育發展的現實，而且這樣的態度在一些發達省份表現得更為激進。一些民辦高校認為在這次改革中“國家有‘卸磨殺驢之意，更有‘社會主義改造之嫌”[7]。由于我國民辦教育政策的制定具有“劇變”（ 而非“漸變”）和“理想導向型”（而非“問題導向型”）的特點，易使新政策與現實之間產生較大的差距[8]，部分民辦高校有些想法也在情理之中。一方面反映了民辦高校對改革發展趨勢及其基本精神認識不到位、思想保守等問題，另一方面也映射出分類管理改革的復雜性、艱巨性及對其宣傳解讀不到位等問題。

（三）民辦高校處于糾結與企盼交織的狀態

在調研的30所民辦高校中，選擇非營利性傾向的占53.3%，選擇營利性的占16.7%，舉棋不定的占30.0%，除了少數捐資辦學、公有民辦和土地已出讓的學校外，大多數都沒有最后確定，基本上都處于糾結的狀態。另外，某校根據新政做了測算，如果選擇營利性辦學之路，每年將額外承擔稅費4 000萬元左右[9]。這也加重了舉辦者糾結的程度。由于國家政策過于宏觀、抽象，地方配套政策尚未出臺，有的盡管出臺了地方政策，但對大家所關注的產權、回報或獎勵、扶持、稅收優惠等敏感問題都沒有給出具體的答案，致使絕大多數民辦高校在糾結的同時，企盼著國家和地方配套政策盡快出臺。

（四）教育行政管理體制不暢

1.專門管理機構缺失。2019年2月20，通過網絡對31個省教育廳官網調研得知，有15個省份和直轄市（北京、上海、天津、重慶、甘肅、陜西、貴州、云南、四川、湖南、河南、安徽、山東、遼寧、吉林）設立了專門的民辦教育管理機構，占總數的48.4%，有16個省的民辦教育管理職能被納入到發展規劃處等部門，且往往只有一兩個管理人員負責相關業務，這種不成比例的機構與人員配置，一方面難以有效統籌協調、規劃、服務好一個省或一個市的民辦教育;另一方面，導致多個業務部門往往在同一時間要求上報各種相同或不同內容的材料，給民辦學校造成許多重復性勞動;同時，上下級行政部門之間缺少溝通與協作，導致其工作效率低，為此學校強烈呼吁有一個專門的組織機構。

2.聯席會議制度缺位。為了貫徹落實《若干意見》精神，推動分類管理改革有序進行，2017年8月，國家成立了部際聯席會議制度，而各省區的聯動反應相對遲緩。通過網絡對31個省政府對民辦教育工作聯席會議批文的檢索得知，有12個省份和直轄市（黑龍江、上海、天津、浙江、遼寧、湖南、四川、甘肅、寧夏、江西、云南、青海）建立了民辦教育工作聯席會議制度，僅占總數的38.7%。同時，在訪談中得知，有些省份盡管建立了聯席會議制度，但由于各部門之間存在利益博弈等問題，這種制度被束之高閣，并沒有發揮應有的作用。

3.管理理念滯后，方式簡單。有些省份反映，宏觀上管理部門在為民辦學校的發展創造條件、營造環境、科學引導與服務等方面做得不夠;對學校管理過多、過細、過硬，使民辦學校的辦學自主權不充分、行政審批繁瑣，存在著越位、缺位、重監督和少服務等問題。

（五）原有政策的慣性阻礙

目前，國家有關民辦學校師生權益和舉辦者權益的政策還沒有得到落實。比如：在2002年的《民辦教育促進法》中明確規定，“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權?！薄懊褶k學校教職工在業務培訓、職務聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學校教職工同等權利。”“民辦學校的教師、受教育者與公辦學校的教師、受教育者具有同等的法律地位。”“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”（至新法刪除前尚未落實）等等。同時，《規劃綱要（2010—2020年）》也有類似的規定。而且，這些規定在國家其他一些教育文件中也都有體現，但始終沒有落地，這種慣性阻礙在民辦學校中反映相當強烈，致使國家政策在民辦學校中的權威大大降低。

（六）地方政策制訂艱難

1.受上位政策制約，政策基礎難突破。《民辦學校分類登記實施細則（教發[2016]19號）》中指出的“民辦非企業單位”法人，與新頒布的《中華人民共和國民法總則（中華人民共和國主席令第六十六號）》中的“事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等”4種非營利法人有沖突，而且民辦高校多有質疑，很難操作。國家現行法律法規對民辦教育投資人的投資權屬界定尚不明晰，對不同類型民辦學校制定的扶持政策很抽象，難以操作，而且新修訂的《民辦教育促進法實施條例》遲遲未出臺，沒有明確具體的指導范本。

2.民辦教育配套政策的制訂復雜而艱難?！懊褶k教育政策的一個特點是其制定和執行往往要涉及多個利益團體和多個政府部門，甚至要調整業已存在的法規和制度”[10]。歷數40年來，國家出臺的各種民辦教育法規、政策，有約1/3的文件署名為國字號，有80%以上的文件為各部委聯合發文，2017年7月7日，《中央有關部門貫徹實施〈國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見〉任務分工方案》由14個部門聯合印發，涉及到教育部、國家發改委、財政部等14個組織機構，由此可見民辦教育的復雜性和政策出臺的艱巨性，而且地方配套政策出臺的難度更大。

三、對策

（一）建立政策落實的有效機制

為使分類管理政策得到有效執行，應部際聯席會議的要求，應制訂具體的工作方案，制訂監督、檢查、獎懲制度，落實責任制，并有明確的時間表，促使地方政府變被動為主動，解放思想，積極擔責，積極作為。同時，地方政府要出臺具體的改革工作實施方案，使推進政策落實有抓手，有依據，有動力，有保障。

（二）開展相關政策法規的解讀宣傳工作

民辦教育實施分類管理改革是大勢所趨，當前要解決的首要問題是政策目標群體的思想認識問題。一方面可以通過教育媒體、開展培訓會、搭建常態化網絡平臺等方式宣傳解讀相關政策法規。借助此平臺，邀請《民辦教育促進法》《民法總則》和財稅等方面的專家來解答民辦學校在分類改革中面臨的重要難題，使民辦高校對分類改革的背景、任務和前景有新的認識，明確本校的改革發展思路與策略;另一方面，充分調動社會各方面的力量，支持民辦教育改革，為民辦教育改革發展營造良好的社會環境。

（三）進一步完善教育行政管理體制

1.建立省級民辦教育工作部門聯席會議制度。民辦學校不同于公辦學校，在投融資體制、管理體制、運行機制等諸多方面都有自己顯著的特征，而且在用地、稅收、收費、補充養老金等一系列問題上涉及多個政府部門，若對其進行綜合改革，亟需建立一個具有統籌推進職能的機構。故各省應盡快建立與國家相對應的部門聯席會議制度，并賦予其相對權威，用以執行工作上的任務，加強各部門協作，共同破解地方民辦教育發展改革的重點、難題問題，推動分類管理改革政策的順利實施。

2.建立專門的民辦教育管理機構。一是省教育廳及其下屬各級教育行政部門，應專門設立對民辦教育服務、管理、監督的機構，不僅要解決多頭管理的問題，還要為民辦學校提供更多的服務，使民辦學校有個“家”。同時，要加強各級民辦教育管理部門的溝通與合作。二是與有處罰權的工商、稅務等部門成立聯合檢查和監督機構，依法嚴查違法辦學行為，加大監管力度。三是健全民辦教育協會。沒有建立民辦教育協會的個別省份應盡快建立，使內部機構不完善、沒有充分發揮職能的協會盡快走向正軌，為民辦高校搭建一個學術交流平臺和科研服務平臺，進而推進民辦高等教育的健康發展。

（四）盡快完善相關配套政策

1.國家層面。（1）進一步完善《民辦學校分類登記實施細則》。將原非營利性民辦學校登記為“民辦非企業單位”法人的條款廢除，都歸結到“事業單位法人”條款中，這樣既可以與上位法《民法總則》保持一致，也消除了非營利性民辦學校登記中的政策障礙，同時簡化了登記程序，這是民辦高校反映非常強烈的問題。而且，浙江省寧波市已經做出了這樣的嘗試，效果很好，目前其正在探索不同類型的事業單位法人管理辦法[11]。（2）盡快出臺新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》。一是對民辦學校關注的產權、投資人的回報或獎勵、財政扶持、稅收減免等敏感問題提出明確具體的指導性意見。其中，投資人產權的合理性保護問題是重中之重。（3）出臺《非營利性民辦學校監督管理實施細則》等類似文件。營利性民辦學校有監督管理實施細則，對得到政府財政扶持的非營利性民辦學校更應有明確的監管措施。而且，投資者是“理性經濟人”，具有天然的逐利性[12]，況且有一部分民辦學校出于無奈選擇了非營利性辦學模式更是如此?，F實中已出現不正當的關聯交易等違規行為，如A與B兩所學校購買同一型號同一質量的機器，A校購買價格卻是B校的4倍甚至更高。所以，必須加大監管力度，尤其是財務監管，一定要有可操作的監管實施細則。否則，會破壞“非營利性原則”，擠壓營利性民辦高校的生存空間，難以形成良好的民辦教育生態。

2.地方層面。為了推動地方民辦教育分類管理改革的順利進行，當務之急是盡快出臺配套政策，以解政策執行主體之急、政策目標群體之惑、民辦高校發展之困。（1）政策制訂的基本原則。一是堅持頂層設計、系統規劃的原則。從全省視角制訂分類改革實施方案，設計整體的政策框架（筆者認為出臺“1+4”個配套政策足矣）和具體實施計劃，明確具體政策出臺的時間表。二是公平公正原則。對選擇非營利性和營利性的民辦學校在法律上要一視同仁，非營利性和營利性民辦學校構成民辦教育發展的整體，二者缺一不可。若一味倡導非營利性辦學和財政支持，可能會給政府的財政開支造成極大的壓力，還會增加民辦學校依賴政府的惰性（在調研中發現了這種苗頭）。比如，有的高校明確指出：“分類管理后，要真正保障非營利性民辦高校的辦學自主權，就要使民辦高校全方位、各方面、無死角地享受與公辦學校同等的待遇?！睘榇?，如何結合當地經濟發展實際和財政能力制定政策及如何給予資助，這是地方政府制訂配套政策要考慮的首要問題。三是務實有效原則。結合本省民辦高校發展實際，著力解決民辦高校亟待解決的問題，并兼顧政策的有效性，政策實施措施要具體、可行、可操作，使舉辦者不再猶豫、不再糾結，進而做出正確的抉擇。當前，多數配套政策缺少針對性和可操作性，有應付上級政策之嫌，不能不引起高度重視。（2）盡快出臺《實施意見》。到目前為止，還有5個省份應盡快出臺基礎性文件，否則很難完成教育部確定的改革目標，而且也會錯過改革發展的“第一班車”。另外，制訂此文件，要在國家文件基礎上有突破、有特色、有內涵、有指向。（3）制訂《民辦學校分類登記管理實施細則》。一是建立過渡期監管機制。首先，要明確過渡期期限。其次，在此期間，民辦學校需要完成產權過戶、產權登記、財務清查等工作，這需要相關部門采取有效的監管措施，避免出現違規操作的辦學行為。因為辦教育與經營企業不同，一旦出現重大事故，所造成的損失將無法挽回。二是細化非營利性和營利性民辦學校的具體標準，破解分類登記的難題。三是就分類登記的法人屬性、登記機關、登記基本程序及變更登記等基本問題給出具體解決辦法。其中非營利辦學的屬性應一致登記為事業單位法人，可分為不同類型的事業單位法人，以簡化登記程序，消解與新的《民法總則》的矛盾。四是細化法人屬性。法人屬性直接關系到民辦學校的產權、資產和會計制度，包括產權屬性、合理回報、會計制度等諸多問題，所以首先要解決好法人屬性細化問題。（4）制訂《民辦學校監督管理實施細則》。一是明確監管范圍，非營利性和營利性民辦學校均在監管之內。二是建立政府監管與社會監管相結合的監管制度。民辦學校的辦學行為監管由政府負責，教育教學質量監管可由政府委托社會第三方評估機構去完成。同時，建立行政化與學術化相結合的網絡服務平臺，以網站、微信等互聯網方式通報相關信息，并接受民眾監督。三是建立監管機制。明確監管的組織機構及其職責，建立隨機檢查和定期檢查相結合的制度，建立嚴格的獎懲制度，建立民辦學校信息強制公開制度，建立違規失信懲戒機制。四是明確監管內容。法人治理結構監管方面：其一，對于非營利民辦學校的董事會、校管理層要實行親屬回避制度，在法人變更、法人代表變更等環節加強資質審查，防止學校家族化與徹底企業化。其二，要建立獨立于董事會（理事會）的監事（會），保證其監督職能得到有效實施。目前，只有個別學校設立了監事，并有兩種情況，一是明確監事的監督職能，但有其名無其實;二是偷換概念的監事，實際上是學校的督導。其三，慎重選擇學校黨委書記派駐方式。調研得知，多數學校希望采取學校推薦、上級審核相結合的方式。因而，這樣更有利于開展工作。其四，學校領導班子老化隨之帶來的二代接班人傳承問題。這是當前民辦高校發展所面臨的一個普遍性問題，亟待解決。目前，長春財經學院的接班模式值得研究和借鑒。辦學行為監管方面：要加強對學校人、財、物、教學質量的監管，尤其是要加強財務監控，并實行委托第三方審計制度，建立風險防范基金。當前，上海實施的財務專用賬戶管理制度和財務遠程監管系統值得借鑒。（5）制訂《民辦學校分類扶持的具體辦法》。一是對營利、非營利學校的差異扶持、同等扶持與資助的內容、具體措施和標準的制訂都要明確、具體、可操作，并形成具體的扶持機制?！澳壳?，上海公共財政扶持占民辦高校學費收入的平均比例已經超過15%”，“上海對民辦學校的補貼模式已經在全國范圍內得到了推廣”[13]。二是在師生權益保障方面要明確解決保障標準、誰來落實、如何落實、誰來監督等具體問題。三是辦學自主權在法制框架下的靈活處理。在省內招生總規模一定的前提下，招生指標可向生源好、有特色、辦學質量高的學校傾斜，合并二、三批次為一個批次，打破公辦高校和民辦高校在錄取方面的壁壘;非營利性、營利性民辦高校學費和住宿費均實行自主定價，實行備案制;鼓勵民辦院校以市場化思維開辦目錄外專業，并徹底下放職稱評聘權。當前，這方面浙江省做得比較具體，也很務實，并有可操作性，值得借鑒。（6）制訂《加強民辦學校教師隊伍建設實施辦法》，教師是民辦學校發展的重要人力資源，需對其高度重視，要對教師的身份、師資配備、社會保障、專業發展等有效保障機制做出具體說明。

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（責任編輯：付英華）