陳芳方 虞嘉慧 陳錦文

摘 要：基于我國(guó)區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染特征，空氣質(zhì)量狀況與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求間的不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)性矛盾突出。各省市地區(qū)為切實(shí)保護(hù)大氣環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)一步提高大氣污染治理績(jī)效，不斷豐富與完善區(qū)域大氣污染治理的政策體系。為進(jìn)一步提高區(qū)域大氣污染治理政策績(jī)效，本文從政策環(huán)境、政策制定、政策實(shí)施三個(gè)維度分析了影響區(qū)域大氣污染治理政策績(jī)效的因素，并依據(jù)新公共治理關(guān)于協(xié)同治理、治理結(jié)構(gòu)、可持續(xù)性、多元價(jià)值與責(zé)任機(jī)制等理論內(nèi)涵，從理念重塑、機(jī)制創(chuàng)新、模式轉(zhuǎn)型、社會(huì)協(xié)同等層面探索提升區(qū)域大氣污染治理政策績(jī)效的路徑。

關(guān)鍵詞：新公共治理;區(qū)域大氣污染;治理政策

我國(guó)大氣污染已經(jīng)從上世紀(jì)煤煙型污染演變?yōu)閰^(qū)域性、復(fù)合型大氣污染。呼吸新鮮空氣是大自然賦予人類(lèi)生存發(fā)展的基本權(quán)利。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)與大氣污染防治協(xié)同方面面臨巨大挑戰(zhàn)。空氣質(zhì)量狀況與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求間的不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)性矛盾突出。各省市地區(qū)為切實(shí)保護(hù)大氣環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)一步提高大氣污染治理績(jī)效，不斷豐富與完善區(qū)域大氣污染治理的政策體系，相繼出臺(tái)了很多惠民政策，如《浙江省大氣污染防治條例》、《山東省大氣污染防治條例》、《天津市大氣污染防治條例》、《上海市大氣污染防治條例》、《南京市大氣污染防治條例》、《紹興市大氣污染防治條例》、《寧波市大氣污染防治條例》等從制度層面規(guī)范了區(qū)域大氣污染治理主體、部門(mén)職責(zé)、法律責(zé)任、監(jiān)管機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制等內(nèi)容，使得區(qū)域大氣污染治理更具針對(duì)性、細(xì)節(jié)化、規(guī)范化與有效性。

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，雖然我國(guó)區(qū)域大氣污染治理取得了一定的效果。但是區(qū)域大氣污染治理政策是需要隨環(huán)境和時(shí)間的變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整的。因此，我們對(duì)區(qū)域大氣污染治理相關(guān)政策績(jī)效進(jìn)行研究，分析影響政策績(jī)效的因素，對(duì)持續(xù)提高我國(guó)區(qū)域大氣污染治理績(jī)效具有重要意義。第一，從城市群自身發(fā)展層面看，當(dāng)下區(qū)域大氣污染問(wèn)題已然成為了影響區(qū)域內(nèi)城市自身發(fā)展的關(guān)鍵因素。區(qū)域大氣污染治理作為可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程，其順利開(kāi)展不僅有利于改善大氣環(huán)境質(zhì)量，還能促進(jìn)城市群持續(xù)健康發(fā)展。第二，從和諧社會(huì)管理層面看，提高區(qū)域大氣污染治理政策績(jī)效有助于提高人們生活的幸福感和政策獲得感，從而有利于社會(huì)和諧和安定。第三，社會(huì)公眾環(huán)保參與層面看，有助于提升公眾在治理大氣環(huán)境中的主人翁意識(shí)。每個(gè)公民應(yīng)該從自身做起，匯聚每一份小小的環(huán)保力量對(duì)區(qū)域大氣污染治理產(chǎn)生較好的社會(huì)影響力與資源集聚效應(yīng)。

二、影響區(qū)域大氣污染政策績(jī)效提升的因素

1.政策環(huán)境維度：環(huán)境保護(hù)參與理念有待進(jìn)一步發(fā)展

當(dāng)前，社會(huì)公眾環(huán)境保護(hù)參與理念尚未全面構(gòu)建與發(fā)展。在區(qū)域大氣污染所造成的后果還未直接影響到其生活水平與質(zhì)量的情況下，社會(huì)公眾陳舊的思想阻礙著他們自身環(huán)保理念的發(fā)展，從而增加了社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中政策實(shí)施效益。據(jù)調(diào)研，有部分社會(huì)公眾被動(dòng)接受政策宣傳與實(shí)施，更有部分群體對(duì)于政策的制定過(guò)程表示不愿參與，甚至不關(guān)心或沒(méi)有接觸過(guò)相關(guān)政策內(nèi)容。而且部分政策較一些群體而言相對(duì)難懂，加之生態(tài)意識(shí)、環(huán)保意識(shí)較弱，導(dǎo)致“舊觀念”依然存在，社會(huì)公眾依舊難以樹(shù)立具有可持續(xù)性環(huán)境保護(hù)的理念，政策環(huán)境的完善程度不足，一定程度上影響了政策績(jī)效的提升。

2.政策制定維度：環(huán)境政策體系有待進(jìn)一步完善

區(qū)域大氣污染治理政策系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性方面存在不足。區(qū)域大氣污染治理政策體系需要多層次、多緯度、多側(cè)面相互結(jié)合、相互銜接才能形成政策合力，產(chǎn)生系統(tǒng)效應(yīng)。同時(shí)區(qū)域大氣污染的復(fù)合性、流動(dòng)性等特點(diǎn)決定了其在治理過(guò)程中不僅需高度重視政府間區(qū)域合作，也需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等的多元主體協(xié)同共治。我們需充分聚集各方資源，構(gòu)建適合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的區(qū)域環(huán)境合作治理的政策體系。因?yàn)椋覈?guó)各區(qū)域大氣污染的嚴(yán)重程度與面臨的問(wèn)題也有所不同，各地區(qū)域大氣污染治理政策制定水平和公眾參與政策制定程度的差異性，導(dǎo)致公眾理解政策水平也參差不齊，影響了區(qū)域大氣污染治理政策績(jī)效的全面提升。

3.政策實(shí)施維度：環(huán)境政策實(shí)施合力有待進(jìn)一步加強(qiáng)

當(dāng)前，區(qū)域大氣污染治理政策實(shí)施過(guò)程中，條塊分割比較嚴(yán)重，社會(huì)資源整合程度有限，影響了政策的整體實(shí)施效果。首先，區(qū)域大氣污染治理政策宣傳存在宣傳面不夠廣。政策宣傳的有效途徑單一，電視、廣播、報(bào)紙等媒體的宣傳作用明顯，多渠道途徑發(fā)揮作用缺失;宣傳的內(nèi)容與形式淺顯，主要是面向一般城鄉(xiāng)居民，缺乏分層次普及政策理念與內(nèi)容。第二，政策執(zhí)行合力有待加強(qiáng)。區(qū)域大氣污染治理政策的有效執(zhí)行，要求各區(qū)域在屬地管理的基礎(chǔ)上密切配合，包括加強(qiáng)各區(qū)域間的合作與溝通交流，共同協(xié)商解決問(wèn)題，以形成有效的政策執(zhí)行鏈，增強(qiáng)各環(huán)節(jié)政策執(zhí)行的合力。第三，政策實(shí)施監(jiān)督力度亟待增強(qiáng)。政府角色定位的局限性使得其在政策實(shí)施監(jiān)督過(guò)程中容易缺少真實(shí)信息和有效信息。專(zhuān)業(yè)化政策評(píng)估機(jī)構(gòu)與評(píng)估人員的缺乏使得政策長(zhǎng)期跟蹤評(píng)估監(jiān)測(cè)無(wú)法形成，一定程度上削弱了政策長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)監(jiān)督反饋的實(shí)效性。因此，需要加快建立完善的社會(huì)監(jiān)督體系，通過(guò)多方協(xié)作，增強(qiáng)政策實(shí)施的監(jiān)督合力。

三、新公共治理的理論內(nèi)涵

學(xué)者奧斯本提出“公共治理最初只是公共政策實(shí)施和公共服務(wù)提供的兩種體制（公共行政和新公共管理）中的一個(gè)要素，到如今已經(jīng)發(fā)展為一個(gè)獨(dú)具特色的體制——新公共治理。在21世紀(jì)公共服務(wù)提供主體日益多元和政策制定過(guò)程日益復(fù)雜的背景下，新公共治理能夠充分反映和把握公共政策實(shí)施及公共服務(wù)提供的各種現(xiàn)實(shí)”。[1]

1.協(xié)同治理層面

學(xué)者奧斯本認(rèn)為“新公共治理基本的分析單位應(yīng)該是公共服務(wù)系統(tǒng)”，且在新公共治理中，“合作生產(chǎn)是一個(gè)核心要素”。[2]區(qū)域大氣污染治理政策的制定者、執(zhí)行者、作為受益對(duì)象的公眾以及政策環(huán)境等是這個(gè)總體中的關(guān)鍵要素，他們并不是作為獨(dú)立的個(gè)體而存在的，而是相互依存，相互作用的一個(gè)組成部分。

2.治理結(jié)構(gòu)層面

3.運(yùn)用“元治理”工具，提高政府自治能力

為加快政府職能的轉(zhuǎn)變，新公共治理理論提出了一個(gè)新的工具——元治理。學(xué)者Stephen P .Osborne將元治理解釋為公共部門(mén)內(nèi)部的大量組織和管理過(guò)程已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了相當(dāng)程度的自治（這種狀態(tài)通常被描述為治理），進(jìn)而有必要對(duì)治理的各個(gè)構(gòu)成要件施以一定的控制。元治理工具強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)，其他治理工具強(qiáng)調(diào)對(duì)公共部門(mén)本身的直接控制。元治理作為一種新工具，用引導(dǎo)代替直接行政命令，可以一定程度上提高地方政府自治能力。

因此，地方政府在區(qū)域大氣污染治理政策實(shí)施的過(guò)程中應(yīng)適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)變自身的職能。政府不應(yīng)只是“管理者”，更應(yīng)是“引領(lǐng)者”。地方政府從強(qiáng)制命令到運(yùn)用各項(xiàng)機(jī)制、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、鼓勵(lì)和支持各種有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境行為的轉(zhuǎn)變。深入開(kāi)展政策宣傳工作，以提高政策實(shí)施公信力，增強(qiáng)公眾對(duì)于政策的認(rèn)可度。針對(duì)目前政策宣傳過(guò)程中存在的問(wèn)題，我們認(rèn)為可以從三個(gè)方面將政策宣傳工作深入開(kāi)展。首先，政策宣傳既要注重受惠群體接受程度，也要注重其他群體對(duì)政策實(shí)施的影響力;其次，多渠道開(kāi)辟政策宣傳有效途徑，提升政策宣傳方法與途徑的有效性;第三，政策宣傳是一個(gè)系統(tǒng)工作，應(yīng)分層次普及政策理念與內(nèi)容。同時(shí)也要持續(xù)加強(qiáng)社會(huì)資源整合，提升政策執(zhí)行力，并對(duì)政策實(shí)施的工作人員進(jìn)行常規(guī)性與制度性培訓(xùn)，且培訓(xùn)內(nèi)容要有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性與針對(duì)性，并強(qiáng)調(diào)培訓(xùn)之后的成果考核與檢測(cè)。

4.創(chuàng)新治理籌資方式，引入公私合營(yíng)模式

區(qū)域大氣污染治理政策的實(shí)施若僅依靠政府部門(mén)的推動(dòng)，或過(guò)分注重政府部門(mén)在治理過(guò)程中的強(qiáng)制性、直接性的命令作用，那么不僅在實(shí)現(xiàn)公眾滿意的空氣狀況上存在著較大困難，也容易與私人企業(yè)的價(jià)值追求相沖突，引發(fā)公私部門(mén)之間的矛盾。因此，強(qiáng)調(diào)在公共服務(wù)中引入民間私人企業(yè)的力量，將政府與私人企業(yè)的力量相結(jié)合，整合兩者的價(jià)值和利益，實(shí)現(xiàn)在合作當(dāng)中的共贏是未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

公私合營(yíng)模式，又稱(chēng)PPP（Public-Private Partnership）模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，是公私合營(yíng)的一個(gè)重要模式。 在我國(guó)一些公共服務(wù)領(lǐng)域，比如水污染治理、大型公共設(shè)施建設(shè)等已有應(yīng)用。在區(qū)域大氣污染治理通過(guò)PPP模式可以為企業(yè)提供更多的“環(huán)保基金”，有了這些資金，企業(yè)可以相應(yīng)的購(gòu)買(mǎi)一些環(huán)保設(shè)施，甚至是自發(fā)創(chuàng)新研究新的節(jié)能低耗產(chǎn)品，最終到達(dá)減排的目的。此外，PPP模式的資金來(lái)源多元化，減少了政府的財(cái)政壓力，使更多的資金能夠集聚于區(qū)域大氣污染治理政策實(shí)施領(lǐng)域中。通過(guò)這樣的合作方式，在公私部門(mén)之間創(chuàng)造良好的公私伙伴關(guān)系，共同致力于區(qū)域大氣污染治理政策績(jī)效提升成為可能。

綜上所述，區(qū)域大氣污染治理政策績(jī)效的提升可以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展社會(huì)、生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)。因此，基于新公共治理理念，強(qiáng)調(diào)區(qū)域大氣污染治理中政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體協(xié)同共治，充分挖掘各種治理新工具的潛力，重視網(wǎng)絡(luò)社會(huì)各種組織之間的平等對(duì)話與合作關(guān)系，整合各類(lèi)社會(huì)支持資源，構(gòu)建適合不同區(qū)域的政策協(xié)調(diào)機(jī)制是必由之路。

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作者簡(jiǎn)介：

陳錦文（1979--）女，漢族，浙江紹興人，紹興文理學(xué)院講師，研究方向：公共治理與政策。