摘 要：“長效機制”的本質是在制度體系和公眾參與之間建立持續有效的互動。基于對“長效機制”這樣的理解，通過對嘉善“五水共治”前后治水制度體系、公眾參與狀況的總結分析，探討嘉善在“五水共治”中構建的治水制度體系在后“五水共治”時代是否實現了長效的問題。

關鍵詞：五水共治;長效機制;公眾參與

自2013年浙江省“五水共治”[1]戰略實施以來，經過五年多的治水，“五水共治”取得了階段性的成果。隨著2017年全省剿滅劣五類水的完成，“五水共治”進入后‘五水共治時代。在后“五水共治”時代，原先在“五水共治”中構建起來的治水制度體系有沒有得到繼承、發展，形成真正的長效機制？圍繞這一問題，本文將通過對“長效機制”概念的探討，建立分析框架，展開分析。

一 “長效機制”的理論探討與概念界定：一個分析框架

“長效機制”一詞經常為人們所提及。但對于“長效機制”如何定義，以及如何實現長效，卻是仁者見仁，智者見智，沒有一致的認識。想要探討后“五水共治”時代的長效機制建設問題，首先就不得不對“長效機制”進行分析和探討。

1.理論探討

國內外學界對“長效機制”問題的探討有著頗為悠久的歷史。很多學者常將解決綜合性社會問題的“長效機制”構建問題置于傳統向現代轉型的宏觀背景之中，認為現代社會存在的持續性抗拒與變遷特征是造成“長效機制”不容易構建的主要原因。因此，“長效機制”的問題也就與傳統社會解體、現代社會形成和現代社會治理等課題聯系在一起。人們對這些課題的思考從上世紀五六十年代便已開始。一些社會理論家認為，一個社會在傳統向現代轉化的過程中，傳統社會逐漸解體、權力的集中趨勢和權威的分散趨勢并存[2]，由此造成了大眾的諧同傾向[3]，即“個體與國家政治和中心制度之間的關系越來越緊密”。在這種情形下，個體容易因環境的變化而對中心制度提出抗拒[4]與變遷要求，如果中心制度[5]不能及時有效化解個體提出的抗拒與變遷要求，就會形成對中心制度的沖擊。而且，由于傳統社會進入現代社會以后，社會的分化和解體具有持續性，因此個體的抗拒與變遷也具有持續性。這就意味著中心制度必須具備一定的制度結構彈性來容納來自個體的持續性抗拒與變遷。這對于任何制度來說都是不小的難題，這正是艾森斯塔德所說的“現代化制度難題”。

如何破解現代化制度難題，使制度結構更具彈性以應對持續性的抗拒與變遷，即使制度具備長效性，是現代眾多理論家探討過的問題。艾森斯塔德認為，增加制度結構彈性的關鍵在于讓制度體系的內部結構與社會（公眾）參與之間擁有更多的互動空間。具體而言，一方面，制度體系必須是一個開放性結構。這主要與政黨、代議機構的設置有關。政黨具有媒介性作用、代議機構具有獨立性，將有助于它們將社會和公眾的意見、建議輸入中心制度體系，轉化成政策輸出，乃至是制度調整，以對個體和社會的抗拒與變遷作出反應;另一方面，在社會（公眾）參與端，個體不僅需要擁有參與的制度空間，也需要具備參與的意識和能力。個體參與能力既表現為有秩序的參與，也表現為參與的組織化程度。簡而言之，就是社會組織的發達程度。另外，艾森斯塔德還認為由個體所構成的群體之間的異質性程度應該被控制在一定的范圍之內。如果群體之間的異質性程度過大，將容易導致中心制度無法協調不同群體的抗拒與變遷，造成中心制度喪失作用?？偠灾?，艾森斯塔德是從制度體系結構本身、社會（公眾）參與和這兩者之間的互動空間來探討如何化解，或者說是緩解現代化制度難題。不同于艾森斯塔德，亨廷頓則更多地從制度體系本身探討制度、機制的穩定和長效化問題。亨廷頓認為現代社會政體的穩定取決于政治參與程度與政治制度化之間的關系。而在政治參與和政治制度化這兩者中，他又更加強調政治的制度化問題，并提出了衡量政治制度化的標準。他認為任何政體制度化的程度“都可根據它的那些組織和程序所具備的適應性、復雜性、自治性（自主性）和內部協調性來衡量”。很顯然，亨廷頓是認為制度的體系的適應性、復雜性、自治性和協調性將有助于它的長效，也有助于維持現代社會政權的穩定。

2.概念界定：分析框架

從上述的理論探討中可以發現，與中心制度相關聯的“長效機制”的界定顯然不能簡單地從制度、機制本身出發，而應從制度體系、公眾（社會）參與兩個層面進行。進一步說，“長效機制”是能夠以公眾（社會）持續提出的抗拒和變遷為動力，并作出有效反應的制度體系和結構安排。它以制度體系具備一定的自治性、復雜性、內部協調性和能夠長時間存續為特征，以制度體系與公眾（社會）之間存在互動空間并能有效互動為根本。

“五水共治”作為一個綜合性的社會問題，牽涉社會方方面面和諸多既有的制度設計，與中心制度關聯密切。因此，在一定程度上，“五水共治”的長效機制問題便是現代化制度難題的一個縮影。筆者對后“五水共治”時代長效機制的探討也將從制度體系、公眾參與兩個層面展開。通過對制度體系層面和公眾參與層面的分析，最終探討兩者之間是否具有足夠的互動空間和互動可能，使“五水共治”中建立起來的治水機制實現長效。

二 “五水共治”長效機制的初步探索

1.嘉善“五水共治”概述

嘉善縣地處長江三角洲核心區域，地勢平坦，降水豐富。在507平方公里的地域面積中，水域面積占到14.5%，是典型的江南水鄉。加之，在過去的很長一段時間里，嘉善形成了“村村點火、戶戶冒煙”的粗獷發展模式。工業用水未經處理直接排放，給河流、湖泊造成了嚴重的污染。

在2013年浙江省委作出戰略部署，要求“五水共治”在全省全面推開以后，治水成為嘉善縣委縣政府的重點工作。經過一年的努力，嘉善因治水成果突出，在2014年獲得了浙江省“五水共治”的最高獎項——“大禹鼎”。并且嘉善在此后的治水中，一直名列前茅。

2.“五水共治”中的長效機制構建：初期的探索

“五水共治”的過程也就是治水長效機制探索的過程。在這一過程中，治水制度體系和公眾（社會）參與層面是否發生了有利于治水機制長效的調整和變化，需要作具體的分析。

（1）制度體系維度：調整與重構

針對既有治水制度體系中存在的問題（如九龍治水，制度體系缺乏內部協調性;縣級政策主張易受上級影響，缺乏自主性等），嘉善在貫徹落實省委省政府“五水共治”要求的過程中，開始著手在制度、機制上進行調整和改革：一是成立了由縣委、縣政府主要領導擔任雙領導的“五水共治”領導小組。成立領導小組，黨政主要領導親自抓，對打破既有制度體系和結構中九龍治水、各自為政、互相推諉起到重要作用。在一定程度上增加了治水制度體系的內部協調性;二是出臺《關于進一步落實“河長制”的實施辦法》，建立了由26名縣級河長、95名鎮級河長、149名村級河長組成的治水網絡體系。以“河長制”為突破口，明確治水責任，加強部門聯動協調;三是完善和強化考核、監督、問責機制。在考核機制上，將“五水共治”納入縣對鎮（街道）的年度目標責任考核體系，實行評優“一票否決”;在監督機制上，形成了以河長巡查、縣級領導聯掛監督、督查組監督、群眾有獎監督為主要內容的多元監督體系;在問責機制上，與考核內容相結合，除了實行評優“一票否決”制和“河長”保證金制度，還通過曝光、通報批評、行政約談、警告等方式追究相關責任人的責任;四是在黨政體制[6]的框架下，人大、法院、檢察院、也被直接納入到新的治水制度體系中;五是加強一線執法和河道保潔。在河道保潔的機制探索上，出現了兼職保潔員隊伍、專職保潔員隊伍、保潔公司、環境保潔社會組織等多種形式。除了上述相對宏觀的制度調整和改革，嘉善也在切斷污染源方面制定了相應的更為具體的政策措施。

通過制度調整和一系列具體治水政策措施的出臺，嘉善的治水制度體系得到一定程度的優化。首先，“五水共治”領導小組的建立、“河長制”的實施，有效地提升了治水制度體系內部的協調性。一定程度上打破了“九龍治水”的格局;其次，“河長制”的實施和考核、監督、問責機制的完善，增加了制度體系的復雜性，使新的治水制度體系能夠有效促進內部各元素之間的相互監督，更有利于制度體系目標的落實;最后，盡管，在“五水共治”中，縣級制度體系的自主性并沒有發生多大改變，但省委省政府政策的轉向和對推進“五水共治”的強烈要求，為縣級黨政領導提供了充足的治水動力，也為治水制度體系的改變提供了契機。

（2）公眾參與維度：政治動員下的廣泛參與

在公眾參與層面首先需要考察民眾的治水意識、意愿和能力。在“五水共治”成為嘉善縣委縣政府的重要工作后，為了讓“五水共治”能得到民眾的支持，營造治水大勢所趨的形勢，縣委縣政府、政府部門和群團組織展開了鋪天蓋地的宣傳。廣泛的宣傳，在一定程度上有助于激發民眾的治水意識，為民眾治水共識的形成奠定了基礎。民眾有治水意識，但并不意味著就有治水的意愿。為推進治水，在嘉善原有粗獷的經濟發展模式下，大量生豬養殖戶和小作坊式工廠需被拆除。民眾的切身利益受到損害。因此，在治水的初期，民眾的治水意愿最為低迷，存在抵觸情緒。而隨著治水工作的深入開展，各種補貼獎勵制度的完善和損失漸成事實。民眾的治水意愿開始逐漸提高。

隨著民眾治水意愿的提高和民眾治水共識的基本形成，民眾開始配合政府和村干部的治水工作，逐漸參與到治水當中。民眾的參與主要局限在清理自己家的房前屋后和通過微信、短信等方式監督舉報污染行為。參與更深入的便是幫助清理河道垃圾、發放宣傳資料。因此，在總體上，民眾參與治水的主動性并不強，更多只是配合政府工作。除了一些地方在政府或村委鼓勵下成立了負責河道保潔的社會組織（如嘉善縣亞飛陽光保潔服務中心），也鮮少其它民眾自發成立的社會組織?？偠灾诩紊瓶h的“五水共治”中，民眾的治水意識、意愿都有所提升，但民眾參與治水的被動性和缺乏自組織則說明了他們的能力并沒有太大提高。

在嘉善的“五水共治”中，雖然民眾鮮少自發建立社會組織參與治水，但工會、婦聯、工商聯等群團組織則參與了進來。群團組織的參與，主要集中在組織志愿者、開展宣傳活動，也有些群團組織，如工會、工商聯，會組織特定群體為“五水共治”募捐。這些群團組織參與治水，不能說沒有作用，但宣傳作用大于實際作用。在根本上，這些群團組織都有自己的業務范圍，它們不可能長期參與治水。因此，群團組織的很多參與都是暫時的，可能只是進行一兩次活動，而并非長期進行。另外，群團組織參與治水，在某種程度上也只是一種政治表態，表達本單位對縣委推進治水工作的支持和配合，而并不追求實際的治水成效。

三、后“五水共治”時代的制度調試與變遷

1.后“五水共治”時代的治水機制變遷：探索的失敗

在“五水共治”的過程中，原有的治水制度體系經過調整與重構，發生了很大的改變，形成了新的治水制度體系，并對“五水共治”的開展起到了重要作用。那么這一新的治水制度體系在2017年浙江省委要求全省剿滅劣五類水以后，是否繼續發揮作用呢？從實際觀察而言，嘉善在“五水共治”中構建起來的新的治水機制，無論是制度體系層面，還是公眾參與層面都在發生不利于其存續的變化。

（1）制度體系維度：弱化與整合

在嘉善“五水共治”推進的過程當中，制度體系層面的組織結構、制度結構、人事結構都進行了調整與重構，形成了新的治水制度體系。但在全省剿滅劣五類水一年之后，這個新構建的治水制度體系發生了新的變化：一是原先為推進“五水共治”，由縣委、縣政府主要領導擔任領導的“五水共治”領導小組及其下設辦公室與“五氣共治”辦公室、生活垃圾分類辦公室一起整合成立城鄉環境衛生整治工作領導小組。這意味著，全面剿滅劣五類水的結束，縣委縣政府對“五水共治”的關注度有所下降;二是隨著縣委縣政府工作重心的轉移，“五水共治”不再是最核心的工作，轉為核心工作的一部分。在這種情形下，原先建立的縣、鎮（街道）、村三級“河長”組織網絡的作用也隨之弱化。雖然“河長”依然存在，但“河長”在治水上所傾注的時間、精力大幅減少。大多數地方的“河長”巡河由原來的每周至少一次，變為每月一次;三是考核、監督、問責機制有所弱化?？己说膰栏裥浴⒈O督的頻率和多元性、問責的嚴厲性，較全面剿滅劣五類水前都有所改變。例如一些鎮（街道）的考核頻次降為一月一次，而且主要通過微信、APP等方式進行;四是人大、法院、檢察院逐漸淡出“五水共治”領域，回歸常態;五是河道保潔被整合進入鄉村保潔的綜合性框架，成為“美麗鄉村”建設的內容。

制度體系層面這些變化的根源在于，隨著全省剿滅劣五類水的結束，上級黨委政府對“五水共治”的關注度下降。隨之而來的就是縣委縣政府對治水關注度的下降。這進一步說明縣級治水制度體系是缺乏自主性的。自主性的缺乏，致使新構建的治水制度體系在縣委縣政府關注度下降后，其內部協調性和復雜性也受到沖擊，甚至難以為繼。縣、鎮（街道）、村（社區）三級“河長”構成的組織網絡之所以具有增加制度體系內部協調性的作用，在于縣委、縣政府的主要領導親自擔任“總河長”。因此，“河長”也就能夠在一定程度上打破部門之間的壁壘，形成部門聯動。隨著，“五水共治”領導小組的被整合，“總河長”的“震懾”作用弱化，各級“河長”的投入減少，部門之間的壁壘也就重新開始凸顯。同理，考核、監督、問責機制的弱化，也就使得原先治水制度體系的復雜性被消解。

總而言之，嘉善在“五水共治”中構建起來的治水制度體系，因為其自主性的缺乏，而更多依托于上級黨委政府的關注來運行。也就在很大程度上決定了它是不可長時間存續的。這是導致制度體系難以實現長效化的一個重要原因。

（2）公眾參與維度：政治動員下廣泛參與的退出

在“五水共治”的過程中，民眾的治水意識、意愿都有有所提升。在要不要治水的問題上基本達成了共識。因此，盡管民眾沒有足夠的治水能力，通過自組織參與治水工作，但通過政府提供的治水框架，發揮一些監督作用則有一定的積極性。但隨著縣委縣政府工作重心的轉移，這些政府原先向民眾開放的監督通道開始弱化。民眾仍然可以通過既有渠道反映情況，但對民眾監督的反饋卻變得很慢，甚至沒有反饋?？梢宰鳛樽糇C的例子是，筆者在2018年參加嘉興開展的“社情民意大走訪”活動中，了解到基層民眾反映了不少跟治水相關的問題。其中，河道堵塞是反映較多的問題。

民眾有治水的意識，也有一定的治水意愿，但民眾的意見、建議卻不能有效的成為縣委縣政府推進相關工作和治水制度體系運轉的動力。究其主要原因有三：一是，官員的考核是自上而下的，因此上級的政策動議是下級官員開展工作的風向標（上文所說的縣級制度體系缺乏自主性是其表象）。民眾在其中能發揮的作用微乎其微;二是，作為民意代表機關的人大缺乏相應的獨立性。在中國的政權結構體系中，由于黨政體制的原因，人大開展工作往往與縣委保持一致。加之，縣級人大代表的履職能力相對弱。這就進一步造成民意很難通過人大成為縣委縣政府的重點工作;三是社會組織的不發達，或者說民眾的自組織能力較弱，也在一定程度上造成了民眾的意見、建議不能形成合力，進而增加對國家機關、政府部門的影響力。

在后“五水共治”時代，民眾能發揮的作用漸漸減弱。與此同時的是群團組織的退出。群團組織參與“五水共治”更多是一種對縣委縣政府的政治表態。隨著剿滅劣五類水的結束，隨著縣委縣政府自身對“五水共治”關注度的下降，群團組織也就自然而然逐漸退出。

2.“五水共治”中構建的治水制度體系為何難以長效

“五水共治”中構建的治水制度體系在后“五水共治”時代逐漸走向弱化與被整合。探討其中的原因，可以從制度體系和公眾參與兩個層面進行。在制度體系層面，“五水共治”中構建的制度體系雖然在內部協調性、復雜性上有所進步，但其自主性的缺乏和主要依托于省委省政府的關注來運轉，則為它們的難以為繼埋下了伏筆;另外，“五水共治”中構建的治水制度體系也沒有為公眾參與開放足夠的空間：一是政府對民眾的治水能力缺乏引導和培育——“五水共治”這場聲勢浩大的社會運動本應成為公民成長的學校，但最終卻錯失了這個機會;二是人大不能有效地成為民意的代表機關，并將民眾的意見轉化為政府新的政策。在公眾參與層面，民眾的治水意識、意愿雖然有所提升，但卻因為制度體系上的障礙、民眾自身的孱弱，最終不能使自身的意見、建議形成力量，成為推動制度體系持續運轉的動力。

總而言之，“五水共治”中構建的治水制度體系最終難以長效的主要原因在于制度體系和公眾參與之間不能形成有效互動。如果能有效互動，即便有些制度逐漸不合時宜，也能通過調整適應新形勢。

四、小結

嘉善在“五水共治”中構建起來的治水制度體系，在后“五水共治”時代并沒有得到很好的存續。這意味著嘉善在探索“五水共治”的長效機制上是失敗的。但這種失敗并非個例，更大的可能是許多地方的共性。得出這種推論的原因在于，嘉善沒有成功的原因（不能在制度體系和公眾參與之間建立有效的連接，并發生持續有效的互動）在各個地方具有共性。鑒于這樣的結論，可以進一步引出一些值得繼續思索的問題：自上而下的官員考核方式如何與讓官員聽得進民眾的意見結合起來？縣級的制度體系在既有的政治結構中應該獲得多大的獨立性？又如何獲得這種獨立性？在新的歷史時期，如何培養符合現代社會需要的公民，促進政府與社會共治？黨的十八屆三中全會指出：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。上述問題的解決與國家治理體系和治理能力緊密相連，是最終實現國家治理體系和治理能力現代化過程中難以回避的問題。

注釋：

[1]“五水共治”是指治污水、防洪水、排澇水、保供水和抓節水，其中“治污水”是核心，群眾感官最直接，最能帶動全局。因此文章的分析也主要以“治污水”作為切入點

[2]權威的集中與權力的分散是現代化理論中的一個基本觀點，具體可參見C.E.布萊克.現代化的動力[M].段小光譯.1988.21

[3]大眾的諧同傾向是指傳統社會解體中，各群體被納入一個共同的框架。在這統一的框架之下，“中心對邊緣的權力和權威的增強，以及邊緣對自身社會中心的權力和權威的同時增強”，“縮小了中心與邊緣之間的距離”。具體參見愛德華·希爾斯.論傳統（第二版）[M].傅鏹，呂樂譯.上海人民出版社，2014.264

[4]抗拒不僅包括合法的政治參與，也包括騷亂、暴動等非法的政治參與，因此它無疑是沖擊社會中心的有力形式

[5]中心制度體系指以憲法為核心，以法律和復雜、獨立的法制體系為中軸，以立法、行政、司法、政黨等諸多政治機構、政治組織的的分化和專門化作為延伸的制度體系

[6]“黨政體制”這一概念是景躍進、陳明明、肖賓所著的《當代中國政府與政治》對中國政權結構的理解，指的是執政黨在國家政權結構常常具有“超群”地位。具體可參見景躍進，陳明明，肖濱.當代中國政府與政治[M].中國人民大學出版社，2016

參考文獻：

[1]S·N·艾森斯塔德.現代化：抗拒與變遷[M].張旅平等譯.中國人民大學出版社，1988.43

[2]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華、劉為等譯.上海世紀出版集團，2008.60

[3]許承忠.“五水共治”的長效機制研究：一種現代化理論的視角——以浦江為例[D].杭州：中共浙江省委黨校，2018.30

作者簡介：

許承忠（1990--），中共嘉善縣委黨校教師，研究方向為縣域治理。