法治視域下高職院校規章制度研究

摘 ? 要：伴隨高職教育的誕生及發展，高職院校規章制度也經歷了初創、完善、創新三個階段。在當前的創新發展階段，高職院校規章制度面臨建設主體水平不高、建設程序不規范、建設內容不具體等三個瓶頸問題。提升高職院校規章制度的法治化水平，需要在培養高素質的管理隊伍、強化規章制度的管控、熔鑄濃郁的法治文化三個方面下功夫。

關鍵詞：法治;高職院校;規章制度

基金項目：江蘇省教育科學“十三五”規劃2016年度青年專項重點自籌項目“高職院校內部治理體系現代化的實現途徑研究——以常州工程職業技術學院為例”（項目編號：C-b/2016/03/15）;常州大學高等職業教育研究院2016年度重點項目“職業院校管理水平提升背景下高職內部規章的法治化研究”（項目編號：CDGZ2016030）

作者簡介：熊威，男，副研究員，主要研究方向為高等職業教育管理。

中圖分類號：G718 ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-7747（2019）03-0041-05

高職院校作為社會組織之一，為了實現培養技術技能人才和服務區域產業轉型升級的目標，需要制定相應的規章制度來保證辦學行為在法治框架內展開。對于職業教育治理體系的現代化而言，制度問題可以說是其根本問題，推進制度的現代化也是實現職業教育治理體系現代化的前提條件與本質要求。[1]高職院校亟待通過提升規章制度的法治化水平，實現治理體系和治理能力的現代化，保障政府、社會、學生對高職教育的需求得到有效滿足。

一、高職院校規章制度建設的歷史進程

歸根結底，制度就是規范行為的系列規則，是一個組織賴以生存和發展的基本保障。美國經濟學家T.W.舒爾茨將制度定義為“一種行為規則”，這些規則涉及社會、政治及經濟行為。[2]高職院校的規章制度就是高職院校在履行技術技能人才培養、技術創新以及傳承地方文化的使命中制定并遵循的行為準則，是教師員工共同遵守的契約。伴隨高職教育的誕生及發展，高職院校規章制度經歷了初創、完善、創新三個階段，每一個階段都蘊含著獨特的時代背景，都發揮著不可替代的作用。

（一）高職院校規章制度的初創期

高職教育作為一種教育類型，誕生于20世紀80年代。在改革開放的滾滾潮流中，一批職業大學應運而生，它們承擔了技術教育、技術培訓、社區教育與成人教育的職責，與當前的高職教育職能完全一致。職業大學成立初期，由于缺乏經驗積累，在管理模式上只能參照地方本科高校，這就造成了職業大學管理制度的原型都來自于地方本科高校，喪失了“職業”屬性。在這一階段，職業大學的規章制度呈現出四個方面的問題：一是體系不健全。作為一種新的高等教育類型，理應按照章程來辦學，但所有的職業大學幾乎都是按照政府的批復文件進行辦學，沒有形成自己的章程;在辦學過程中逐步建立了學術委員會、教職工代表大會等組織，但這些組織的運行缺乏章程的規制，缺乏操作流程的指引;由于職業大學實施的是一級管理模式，所有的制度文件都是學校職能部門起草頒布，系（部）只要執行即可，這種模式造成系（部）規章制度缺失。二是弱化了“職業”屬性。職業大學成立伊始，學校在沒有完全厘清職業大學定位的情形下，出臺了系列制度，一定程度上保證了順利辦學，但也忽視了學校的“職業”屬性，最嚴重的后果便是學校的專業與課程嚴重脫離產業發展，出現“兩張皮”現象，一度被社會嘲笑為“本科的壓縮餅干”。三是救濟機制缺乏。由于職業大學剛剛建立，還處于摸索階段，很多制度處于缺失狀態，其中就包括涉及師生員工的權利救濟機制。一些職業大學發生的侵權事件，由于校內缺乏相應的應對和救濟制度來支撐，在社會上不斷發酵，造成了不良影響。四是利益相關者的參與不足。在改革開放初期，人們的思想剛剛開始解放，職業大學作為一個相對封閉的學術機構，解放思想的程度相對滯后，明顯的例證便是職業大學的規章制度將管理者與服務對象對立起來，將教育服務與社會需求割裂開來。這一時期職業大學出臺的規章制度，基本都是以管理者為中心，鮮有考慮到基層教師、家長、學生、社區與行業企業等利益相關者的訴求。

（二）高職院校規章制度的完善期

進入21世紀，高等職業教育迎來了大發展的黃金期。國家在2006年立項建設了28所國家示范性高等職業院校，2007年立項建設了42所國家示范性高等職業院校，2008年立項建設了30所國家示范性高等職業院校。通過這100所國家示范性高等職業院校的引領和帶動，職業教育的整體質量水平獲得顯著提升，與之配套的制度建設在這個階段也得到了大力推進，規章制度的法制化水平上升到了一個新階段。作為高職院校運行的基本保證，這一階段的規章制度建設呈現三個明顯的特點：一是行業企業的角色得到重視。國家示范校建設項目的主題就是校企合作，通過學校與行業企業的合作辦學，拉近職業教育與真實崗位的距離。在國家示范校建設帶動下，行業企業開始深度介入高職教育，或者聯合辦學，或者聯合共建平臺，或者聯合開發專業與課程等。此時的規章制度建設主體中也開始出現行業企業的身影，出現學生的身影，特別是在與專業建設相關的制度中，行業企業的角色日益彰顯。二是首次提出了現代高職院校制度的概念。在普通本科高校中建設現代大學制度已經成為共識，但把現代大學制度引入高職院校，并提出現代高職院校制度的概念，還是歷經了十余年的探索。2013年，董仁忠博士在其專著《現代高職院校制度研究》中首次提出現代高職院校制度的概念，并概括了現代高職院校制度的三種主要特征，即舉辦管理分開、依法自主辦學，社會多元參與、治理結構完善，以服務為宗旨、以就業為導向。[3]現代高職院校制度的提出，為高職院校進一步完善規章制度提供了理論視角和實踐框架。三是開始試點二級管理體制。以深圳職業技術學院、無錫職業技術學院為代表的高職院校率先突破一級管理體制，探索建立具有準實體性質的二級學院。系向二級學院的轉變，不僅僅是名稱的改變，更多的是權責利的重新分配。至此開始，高職院校的管理重心日益下移，二級學院逐漸成為具有辦學自主權的“諸侯”，基層的首創精神和辦學活力得到最大程度激發。這種形勢下的規章制度不再是學校職能部門“包打天下”，而是更加注重宏觀規劃和指導，具體實施的制度由二級學院自行制定。

（三）高職院校規章制度的創新期

2012年，教育部印發了《全面推進依法治校實施綱要》，從制定具有自身特色的學校章程、建立規范性文件審查與清理機制、健全科學民主決策機制、完善決策執行與監督機制、完善民主管理和監督機制、健全社會參與機制、建立健全學術自由的保障與監督機制等方面部署了依法治校的主要任務。[4]可以說，《全面推進依法治校實施綱要》的出臺，標志著高職院校規章制度建設正式進入守正出新的創新期。這一階段出現了幾個關鍵性的突破：一是高職院校紛紛制定并頒布了學校章程。《高等學校章程制定暫行辦法》出臺以后，一批高水平的高職院校率先行動，制定并頒布了學校章程，為依法依規自主辦學提供了“根本法”。有了章程的統領，高職院校規章制度建設就擺脫了“無源之水”的窘境，正式步入了法制化、科學化快車道。二是學術權力日益得到彰顯。由于高職院校大多脫胎于中專校，長期采取行政化管理模式，造成學術權力式微，學術制度的制定、審議均被行政權力掌控。但進入新階段后，特別是在“管辦評分離”的背景下，高職院校的學術權利得到前所未有的尊重，不僅學術體系更加健全，有關學術事務的規章制度的制定權、審議權逐步回到學術組織。三是產教融合的精神融入到了高職院校規章制度中。產教融合既是高職院校“安身立命”的根本途徑，也是高職院校謀求高質量發展的根本途徑。進入新時代，高職院校的規章制度由“自說自話”走向“產教對話”，這是歷史的必然，也是高職教育發展的必然。

二、高職院校規章制度建設的瓶頸問題

歷經三十余年的建設，高職院校的規章制度逐步由封閉走向開放，從單一主體走向多元主體，從管制走向共治，步入了高質量發展的創新階段，成為建設中國特色高職教育的重要保障。但是，在高職院校從管理走向治理的過程中，規章制度建設仍然面臨著諸多亟待突破的瓶頸問題。

（一）制度建設主體的水平不高

規章制度的質量與建設主體的水平、學校文化有著直接關系，可以說，沒有高水平的制度建設主體，就不可能產生高質量的規章制度。當前，高職院校的制度制定主體主要是中層干部，而中層干部的整體素質還有待進一步提升。導致這一現象的主要原因有四個：一是高職院校舉辦高職教育的歷史較短，中層干部隊伍建設的歷史積淀不夠，精神資產和經驗比較缺乏。干部隊伍建設是一個長期積累的過程，不可能一蹴而就，短期的建設難以彌補經驗及文化上的缺失。二是高職院校的中層干部缺少系統性培養。目前的培養體系僅僅關注政治思想素質的教育，忽視了業務素質、管理素質、心理素質、政策素質的培養。很多高職院校的中層干部連基本的教育法、高等教育法等教育法規都沒有學習過，對國家有關職業教育和行業發展的政策文件的學習也不夠。三是高職院校中層干部的質量意識、質量精神比較欠缺。大多數高職院校都沒有形成精益求精、追求卓越的質量文化，身處其中的中層干部也難以避免。沒有質量精神的驅動，僅僅依靠干部績效考核制度，難以全面激發中層干部干事創業的積極性和創造性，難以持續提升規章制度的質量水平。四是高職院校的選人用人機制有待健全。“能者上、庸者下、優者升”的機制在執行過程中還存在漏洞，帶病提拔、突擊提拔的現象屢有發生。這也挫傷了部分中層干部的積極性，影響到了優秀人才的脫穎而出。

（二）制度建設程序有待規范

任何規章制度的產生都應該是利益主體不斷博弈的結果，只有各方達成共識的制度，才能有效發揮作用。但是，在實踐中，高職院校往往陷入一個極端，常常用威權主義的方式來制定制度、頒布制度，忽視了服務對象等利益相關者的意見。在相當一部分高職院校中，規章制度的制定、頒布、實施較為隨意，因為一件臨時性的工作而訂立一個制度的現象屢見不鮮。有些制度在正式出臺前，沒有經過嚴謹的論證，沒有征求利益相關者的意見。這類制度一旦實施，常常因為利益相關方的質疑導致無疾而終。有的高職院校專門出臺了制度的制定規范，對規章制度的緣起、制訂過程、主要內容、管控事項、操作流程等進行規范，希冀能夠控制制度的過程質量，但實踐卻背道而馳，很多規章制度的出臺仍然我行我素，沒有嚴格按照制度制定規范進行操作。教育部在《全面推進依法治校實施綱要》里明確要求，高等學校要建立制度的審查與監督機構，配備專職工作人員對制度的制定過程和實施過程進行監控。本科院校行動比較快，紛紛成立政策研究室或政策法規處，對制度建設進行管控。高職院校出于機構精簡的考慮，沒有成立獨立的制度管理機構，只是把制度管理職能賦予校長辦公室。然而，在高職院校的校長辦公室職責里，很難看到制度管理的條款。因此，制度管理的職能在高職院校中基本處于失位的狀態。

（三）規章制度的內容過于籠統

高質量的規章制度如果得不到有效執行，就等同于“沒有制度”，而有效執行的前提便是規章制度具備可操作性和明確性。由于受到管理者素質和文化氛圍的影響，高職院校規章制度中存在過于概括、籠統的問題，已經成為制約高職院校治理水平提升的重要因素。在高職院校的規章制度中，經常可見一些模棱兩可或含混不清的表達，既讓執法者“難以下手”，也讓師生找不到方向。例如，《某某職業技術學院學生學籍管理規定》第六條第2款規定：考入學校的學生，如確有實際困難，不轉出學校不能繼續學習、或確有專長明顯適宜轉至其他學校進行培養的，可以轉學。這里的“實際困難”“專長明顯”都是概括性用語，不僅難以操作，而且學生也難以理解。從明確性原則來看，應該將其具體化，盡可能列舉出具體的問題和表現。在有關教師的管理制度中，也存在模糊的表達方式，這不僅不利于激發教師的創造性，更可能為暗箱操作留下空間。如果有一個機構對規章制度的產生過程進行管控，及時發現制度的模糊性問題，及時提醒管理者修改完善，此問題就可迎刃而解。

三、高職院校規章制度建設的有效對策

任何規章制度建設都是有規律可循的，只要按照規律辦事，規章制度就能成為高職院校辦學的最根本保障。高職院校規章制度建設中存在上述瓶頸問題，深究其原因，主要是缺乏高素質的管理隊伍，缺乏過程監管，法治文化不濃。只有突破制約制度建設的瓶頸問題，高職院校才能真正實現治理體系和治理能力的現代化。

（一）培養高素質的管理隊伍

制度建設的關鍵在于人，在于高素質的制度建設主體。能夠制定出高質量的規章制度的管理人員必須具備以下素質：一是熟悉黨和國家的教育方針政策、各級法律法規、行業政策與規劃、學校的各類規章制度。二是掌握學校的發展規劃和年度重點任務，了解各部門的定位及重點工作。三是深刻理解自己所在崗位的職責，熟悉本部門內其他崗位的職責。四是具備較高的公文處理能力，能夠按照黨政機關公文處理規范獨立起草制度文本。當前，高職院校管理人員的能力素質亟待提升，至少應強化三方面的工作。首先，要加強系統性培養，不僅僅是培訓中層干部，更要培訓基層的管理人員。人力資源部門應將基層管理人員的培養納入師資發展規劃中，從培養目標、內容、方式、考核等方面系統性規劃基層管理人員的培養，特別是要在培訓內容中增加法律法規、行業政策的相關內容。其次，要加大人才輪崗力度，鼓勵管理人員在部門內輪崗，在全校范圍內跨部門輪崗。一方面，可以防范管理風險，規避職業倦怠;另一方面，可以通過跨崗位鍛煉，增強管理人員的綜合業務能力和全面素質。最后，要加快破除職務終身制，推進職員制改革，為基層管理人員搭建成長通道，讓他們有目標地工作、有激情地奮斗，激發他們提升自我素質的積極性和創造性，營造每個追求進步的人都有舞臺的氛圍。

（二）強化規章制度的管控

高校有些制度在制定的時候沒有嚴格按照程序來進行，往往是“個人代替部門，部門代替學校”，就是由擬稿人起草相關制度文稿，職能部門沒有經過充分的論證就上報給學校領導簽發，正式文件隨即倉促出臺。如此一來，制度規定中難免帶有一定的個人意志和部門利益色彩。[5]任何規章制度的建設程序都要包括動議、立項、審批、起草、征求意見、審核、會簽、審議、修訂、簽發、實施等環節，每一個環節都影響著制度的質量，都不能忽視。高職院校規章制度在立項審批、征求意見、審核三個環節尚存在立項隨意、審核不嚴、意見不充分等諸多問題，只有解決這三個環節中存在的問題，才能有效提升高職院校規章制度的建設質量。為此，一要把好“入口關”，可立可不立的制度不立，不成熟的制度不立，管控臨時性事項的制度一般不立。高職院校應盡快成立法規部門或明確承擔法規職責的職能部門，配備專職人員負責全校規章制度的管控。任何一個制度在出臺前，都要經過法規部門對其可行性、必要性進行審核，只有通過審核的制度，才能進入起草階段。二要嚴控“過程關”，對起草過程進行全程監控，確保制度的制定過程符合法定程序。特別是在征求意見階段，必須通過座談會、研討會、訪談等方式征求相關部門和服務對象的意見，同時，應保證有法規部門人員參與征求意見。三要把好“審核關”，法規部門要對職能部門提交的制度文本進行內容與形式審查。審核內容包括是否符合國家、地方的法律法規，是否符合行業規范和學校的發展規劃，是否與其他規章制度沖突，是否存在跨界矛盾等。只有通過法規部門審核的制度，才能提交會議審議。

（三）熔鑄濃郁的法治文化

規章制度建設不僅僅是起草制度文本的顯性活動，其背后蘊含的是法治文化，是依法治校的文明風尚。如果高職院校缺乏濃郁的法治文化，規章制度的質量就無法得到保證，是不可能持續的。法治文化對高職院校規章制度的影響主要體現在三個方面：一是影響制度制定主體的行為。優良的法治文化可以使制度制定主體自覺遵守法律法規，自覺用法治思維來制定、實施規章制度。二是保證制度的持續改進。任何制度都要隨著形勢發展不斷完善，不存在一成不變的制度。優良的法治文化能夠讓高職院校自覺根據形勢變化及時對制度進行修訂或廢止，能夠讓每一個制度都變成“活的規范”。三是保證制度得到高質量執行。當前，高職院校規章制度的質量水平不高，其原因之一就是很多制度“掛在墻上”，沒有得到有效執行。優良的法治文化可以浸潤每一位師生的心靈，讓每一位師生知法守法，讓學校的每一項制度都能得到不折不扣的施行。熔鑄濃郁的法治文化，可以從以下幾個方面入手：一是打造法治載體，在校園中布置法治宣傳教育內容，在教師和中層干部隊伍中開展法治教育培訓。二是組織法治文化活動，包括法治講座、學術研討會、知識競賽、法治先進人物評選等。通過打造品牌法治活動，讓每一位師生參與法治、融入法治、享受法治。

參考文獻：

[1] 莊西真，郝天聰.現代職業教育：體系、治理與轉換[M].南京：江蘇鳳凰教育出版社，2017：110.

[2] R.科斯，A.阿爾欽，D.諾斯.財產權利與制度變遷（中譯本）[M].上海：上海三聯書店，1994：253.

[3] 董仁忠，陳壽根，劉玲，等.現代高職院校制度研究[M].南京：江蘇教育出版社，2013：006-007.

[4] 教育部.關于印發《全面推進依法治國實施綱要》的通知[Z].2012-11-22.

[5] 凡靖，徐開忠.高校依法治校與制度建設狀況調研——以安徽省皖西學院為例[J].法治與社會，2017（10）：185-186.

Research on the Rules and Regulations in Higher Vocational

Colleges from the Perspective of Rule of Law

XIONG Wei

（Changzhou Institute of Engineering Technology， Changzhou ?213164， China）

Abstract： With the birth and development of Higher Vocational education， the rules and regulations of higher vocational colleges have gone through three stages： initiation， perfection and innovation. In the current stage of innovation and development， the rules and regulations of higher vocational colleges are facing three bottlenecks： low level of construction subjects， non-standard construction procedures and non-specific construction contents. To improve the legalization level of rules and regulations in Higher Vocational colleges， efforts should be made in three aspects： cultivating high-quality management team， strengthening the control of rules and regulations， and melting a strong culture of rule of law.

Key words： rule of law; higher vocational colleges; the rules and regulations

[責任編輯 ? ?賀文瑾]