基于內(nèi)源發(fā)展視角的西部山區(qū)農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐研究

陶正超

【摘 要】 本文從內(nèi)源發(fā)展的視角出發(fā)，以石泉縣能人興村戰(zhàn)略為主要研究案例，探索西部山區(qū)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐及其治理，從實(shí)施動(dòng)因、主要做法、產(chǎn)生影響等方面去闡明分析能人興村戰(zhàn)略，從而進(jìn)一步闡述能人興村戰(zhàn)略對精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)生的影響。

【關(guān)鍵詞】 內(nèi)源發(fā)展;精準(zhǔn)扶貧;能人興村;治理;西部山區(qū)農(nóng)村

一、研究背景

改革開放以來，我國農(nóng)村貧困面貌大有改善，貧困人口數(shù)量大幅減少，農(nóng)村居民生活水平大幅提高。但由于受到自然、歷史等諸多因素的影響，扶貧開發(fā)工作也因此呈現(xiàn)出區(qū)域不均的特點(diǎn)，西部山區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作困難重重。2017年2月，習(xí)近平同志指出：要加強(qiáng)貧困村的村兩委人才建設(shè)，抓好黨建以促進(jìn)脫貧攻堅(jiān);大力培養(yǎng)致富領(lǐng)頭人，促進(jìn)本土人才回流，打造一支“不走的扶貧工作隊(duì)”。2018年2月在成都召開打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會時(shí)，習(xí)近平對脫貧攻堅(jiān)內(nèi)在發(fā)展做出重要指示：要加強(qiáng)扶貧工作同扶志和扶智相結(jié)合，激發(fā)貧困群眾積極性和主動(dòng)性，激勵(lì)和引導(dǎo)他們靠自己的努力改變命運(yùn)，吸引各類人才參與脫貧攻堅(jiān)和農(nóng)村發(fā)展。同年3月習(xí)近平在內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議會時(shí)再次強(qiáng)調(diào)：要把脫貧攻堅(jiān)同實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略相結(jié)合，提升脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量水平，構(gòu)建可持續(xù)的長效發(fā)展機(jī)制。

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)需要內(nèi)部系統(tǒng)和外部系統(tǒng)的共同作用，二者協(xié)同推進(jìn)，但是從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，還需要加強(qiáng)內(nèi)源建設(shè)，尤其是要有效激發(fā)脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)生動(dòng)力，選好基層組織帶頭人和致富帶頭人，培養(yǎng)一支“永不走的扶貧工作隊(duì)”。本文基于內(nèi)源發(fā)展的視角，對西部山區(qū)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐及治理為主要研究內(nèi)容，以陜西省安康市石泉縣能人興村戰(zhàn)略為例，綜合分析能人興村模式的背景和意義，綜述國內(nèi)外相關(guān)的文獻(xiàn)研究，對能人興村戰(zhàn)略的興起背景、主要做法、進(jìn)展?fàn)顟B(tài)以及取得成效進(jìn)行分析和闡述，進(jìn)而分析能人興村戰(zhàn)略對我國精準(zhǔn)扶貧工作會產(chǎn)生哪些影響，探索該戰(zhàn)略在貧困山村開展精準(zhǔn)扶貧的借鑒意義和可推廣性。

二、能人興村戰(zhàn)略的實(shí)施動(dòng)因及主要做法

1、能人興村戰(zhàn)略的實(shí)施動(dòng)因

（1）脫貧攻堅(jiān)政策的內(nèi)在要求。在最新扶貧開發(fā)綱要中提出把連片特困地區(qū)當(dāng)作主戰(zhàn)場，重視加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和強(qiáng)化扶貧對象自我發(fā)展能力;同時(shí)要革新扶貧工作機(jī)制，積極探索開放式扶貧新途徑。“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃中指出，扶貧開發(fā)工作要遵循堅(jiān)持激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力活力的原則，建立貧困人口參與制度，充分施展貧困村黨員干部的引導(dǎo)作用和致富帶頭人的表率作用，激發(fā)貧困人口脫貧奔小康的內(nèi)在動(dòng)力，引導(dǎo)其光榮脫貧。該規(guī)劃的內(nèi)容體現(xiàn)了我國在堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧的基本方略下，推動(dòng)扶貧開發(fā)模式由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變。2017年6月發(fā)布的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》也發(fā)出激發(fā)深度貧困片區(qū)和貧困人口脫貧致富內(nèi)生動(dòng)力的聲音。

與此同時(shí)，關(guān)于鄉(xiāng)村治理也一直是國家的關(guān)注焦點(diǎn)。中央一號文件一直是致力于農(nóng)村發(fā)展的重要戰(zhàn)略表，自2013年起，多次提出要完善和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)化管理，2016年提出要重視治理創(chuàng)新和完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，這與十八大以來國家層面要實(shí)現(xiàn)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相一致。2018年提出要鞏固農(nóng)村基層的基礎(chǔ)性工作，建立鄉(xiāng)村治理新體系，具體戰(zhàn)略有增強(qiáng)農(nóng)村基層黨支部建設(shè)、強(qiáng)化村民自治實(shí)踐、提高村莊德治水平等。

石泉縣結(jié)合自身實(shí)際情況和特點(diǎn)，創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機(jī)制，將農(nóng)村能人與精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村治理相銜接，在全縣范圍大力推行的能人興村戰(zhàn)略正是脫貧攻堅(jiān)政策的內(nèi)在要求。

（2）提升脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量的迫切需要。當(dāng)前，我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已進(jìn)入齊心協(xié)力啃硬骨頭的沖刺期，必須堅(jiān)定不移地以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為指導(dǎo)思想，革新扶貧開發(fā)思路和工作機(jī)制，不僅要堅(jiān)定決心打贏這場戰(zhàn)役，還要確保脫貧攻堅(jiān)的質(zhì)量，確保貧困人口到2020年如期高質(zhì)量脫貧且不返貧。石泉縣作為深度貧困片區(qū)的一員，實(shí)施能人興村戰(zhàn)略是針對脫貧時(shí)間緊，任務(wù)艱巨，保質(zhì)保量完成脫貧目標(biāo)的迫切需要。

由于石泉縣地處西部山區(qū)農(nóng)村，貧困問題不僅具有復(fù)雜交叉性的特點(diǎn)，還受到歷史和自然因素的限制，貧困程度深，脫貧難度大。就目前而言，以政府為主體的行政推動(dòng)仍是貧困地區(qū)脫貧的主要?jiǎng)恿Γ仨毘姓J(rèn)的是，單純地依靠政府行政手段推動(dòng)貧困治理，不僅存在效率困境，而且政府的過度干預(yù)與介入，會使扶貧開發(fā)實(shí)踐中表現(xiàn)出行政色彩濃烈、貧困戶排斥、參與度低等特點(diǎn)，也會由于各層級之間溝通不順、信息遺漏等原因，出現(xiàn)目標(biāo)不一致、政策執(zhí)行偏差等現(xiàn)象，不利于貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)化要求。另一方面，隨著駐村幫扶工作的開展，出現(xiàn)了一些問題和弊端，比如駐村工作隊(duì)構(gòu)成不合理、幫扶脫離實(shí)際流于形式、本職工作與駐村幫扶產(chǎn)生矛盾等。歸根結(jié)底，貧困地區(qū)更需要一批懂農(nóng)村、懂農(nóng)民、懂發(fā)展的人來帶領(lǐng)貧困群眾脫貧致富，所以，發(fā)揚(yáng)農(nóng)村能人力量，打造一支不走的“駐村工作隊(duì)”尤為重要。

（3）基層組織和領(lǐng)導(dǎo)者的積極探索。石泉縣能夠創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制推出能人興村這一發(fā)展戰(zhàn)略并非空穴來風(fēng)，而是在基層組織和領(lǐng)導(dǎo)者的積極探索之下厚積而薄發(fā)。近年來，石泉縣委縣政府響應(yīng)國家號召，深化人才體制機(jī)制改革并建立系統(tǒng)科學(xué)的人才體系。能人興村戰(zhàn)略的重要主體是農(nóng)村能人，對于助力扶貧開發(fā)的人才更是人才工作的重中之重，基層組織和領(lǐng)導(dǎo)者也是毫不懈怠，一方面對現(xiàn)有人才進(jìn)行大力發(fā)掘和培育，對鄉(xiāng)村能人進(jìn)行全面系統(tǒng)的培訓(xùn)，以提高能人的技能水平和管理水平;另一方面出臺支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，通過從金融、服務(wù)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、項(xiàng)目、社會保障等多個(gè)方面吸引和支持返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)發(fā)展，積極吸引本土人才“回流”。基層組織者通過本地發(fā)展和人才引進(jìn)兩個(gè)方面的雙重努力，一大批農(nóng)村能人紛紛涌現(xiàn)，為能人興村戰(zhàn)略的實(shí)施提供了現(xiàn)實(shí)可能和人才保障。

2、能人興村戰(zhàn)略的主要做法

（1）識別培育，壯大能人隊(duì)伍。正如在精準(zhǔn)扶貧工作中精準(zhǔn)識別是前提一樣，能人興村戰(zhàn)略有效開展的前提也是識別和培育農(nóng)村能人，籌建一支素質(zhì)高、水平高、力量強(qiáng)的能人隊(duì)伍。在打造優(yōu)良環(huán)境和營造優(yōu)良氛圍的同時(shí)，石泉縣堅(jiān)持把“三有三能”作為選拔能人的標(biāo)準(zhǔn)要求，[1]通過加強(qiáng)宣傳、正面引導(dǎo)的形式，多方摸底調(diào)查，把脫貧致富的表率楷模、農(nóng)村工作的行家里手、品德高尚的賢者名人、外出經(jīng)商務(wù)工的成功人士等吸引到農(nóng)村能人隊(duì)伍之中，使其成為能人興村戰(zhàn)略實(shí)施的重要力量和主要抓手。

另一方面，加大能人培養(yǎng)使用力度。為貫徹落實(shí)黨建促發(fā)展的時(shí)代要求，各鎮(zhèn)在村兩委換屆選舉工作啟動(dòng)前會進(jìn)行綜合探討和全面分析，從已選拔的能人隊(duì)伍中擇優(yōu)建立一支村級后備干部隊(duì)伍，要求每個(gè)村至少發(fā)展2-3名能人為儲備干部。此外，大力開展“雙培雙帶” 活動(dòng)也是培育能人的另一重要舉措，石泉縣委深入貫徹聚力脫貧抓黨建、抓實(shí)黨建促脫貧的發(fā)展思路，牢固樹立培養(yǎng)一個(gè)能人等于培育一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的發(fā)展意識，把政治思想好、致富能力強(qiáng)、群眾口碑優(yōu)的農(nóng)村能人發(fā)展培養(yǎng)成黨員，并把既有黨員發(fā)展培養(yǎng)成農(nóng)村致富能人，還大力支持村黨支部書記、農(nóng)村黨員帶頭創(chuàng)辦產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，使每個(gè)有發(fā)展能力的黨員都有致富產(chǎn)業(yè)，每個(gè)貧困村都有一批黨員致富帶頭人，從而增加當(dāng)?shù)刎毨丝诘木蜆I(yè)機(jī)會，達(dá)到增收脫貧和持續(xù)性發(fā)展。

（2）搭建平臺，展現(xiàn)能人風(fēng)采。首先是為經(jīng)濟(jì)型能人搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平臺。產(chǎn)業(yè)扶貧作為一種造血式發(fā)展機(jī)制，是加快貧困地區(qū)快速發(fā)展、增添貧困戶有效收入的最直接途徑，也是精準(zhǔn)扶貧的重要實(shí)現(xiàn)路徑。石泉縣能人興村戰(zhàn)略中把發(fā)展產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)工作，制定科學(xué)詳細(xì)的工作目標(biāo)。充分利用經(jīng)濟(jì)型能人在產(chǎn)業(yè)扶貧中資金、技術(shù)、知識技能等資源的優(yōu)勢作用，致力于形成“能人—實(shí)體經(jīng)濟(jì)—貧困戶”的發(fā)展體系。通過土地流轉(zhuǎn)、訂單生產(chǎn)、資產(chǎn)入股、合同用工等方式，將能人、企業(yè)和貧困群眾建立利益聯(lián)結(jié)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，延長產(chǎn)業(yè)鏈以提高附加值，構(gòu)建產(chǎn)、供、銷一體化生產(chǎn)經(jīng)營格局。同時(shí)大力培育發(fā)展石泉縣特色產(chǎn)業(yè)，加大保護(hù)支持力度，提高市場競爭力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

其次是為治理型能人搭建政治參與平臺。全面落實(shí)“支部+能人+X”的村域治理模式，積極完善村域治理能人參與機(jī)制，邀請能人參與村兩委支委會的村級事務(wù)決策及各項(xiàng)村域治理工作。還引導(dǎo)能人牽頭建立志愿服務(wù)隊(duì)和公益基金會，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，切實(shí)解決精準(zhǔn)扶貧中的困難問題。

最后針對鄉(xiāng)賢型能人，搭建新民風(fēng)建設(shè)平臺，針對農(nóng)村不良民風(fēng)和貧困戶“等靠要”頑固思想，利用能人思想覺悟高、品德威信好、示范動(dòng)員強(qiáng)的優(yōu)勢，對貧困戶的依靠思想進(jìn)行教育引導(dǎo)，在貧困地區(qū)營造感恩祖國、自強(qiáng)脫貧的社會風(fēng)氣。在村級黨支部主導(dǎo)下，參與建立村規(guī)民約以及構(gòu)建模范評選會、紅白理事會等組織，積極組織開展道德模范評選活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)和樹立更多模范人物;參與協(xié)調(diào)處理農(nóng)村矛盾糾紛，倡導(dǎo)和善風(fēng)氣，構(gòu)建和諧農(nóng)村。

（3）鼓勵(lì)扶持，助力能人成功。實(shí)施能人興村戰(zhàn)略不可缺少的就是對農(nóng)村能人的扶持與幫助，要讓他們在想干事的情況下能夠取得成功。石泉縣出臺一系列優(yōu)惠政策，以便在最大程度上對農(nóng)村能人提供幫助，這包括優(yōu)先承包資源、優(yōu)先扶持項(xiàng)目、優(yōu)先減免費(fèi)用等，對于發(fā)展進(jìn)程中的各項(xiàng)行政事宜提供優(yōu)質(zhì)熱情的服務(wù)。全縣范圍內(nèi)整合98個(gè)項(xiàng)目和1100萬資金，積極將其與能人牽頭發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分布相匹配，針對能人企業(yè)在擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模過程中資金短缺的困境，給予財(cái)政擔(dān)保和貼息政策，在項(xiàng)目和資金上給予支持促進(jìn)能人把實(shí)業(yè)做大做強(qiáng)。對于帶動(dòng)貧困戶脫貧成效突出的能人給予一次性經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。依托多種類型培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化教育培訓(xùn)力度，采取集中培訓(xùn)、參觀學(xué)習(xí)、實(shí)踐培訓(xùn)等多種方式，以經(jīng)濟(jì)理論、經(jīng)營管理、電子商務(wù)和信息技術(shù)等方面為主要內(nèi)容，提高農(nóng)村能人和企業(yè)的發(fā)展能力。

（4）統(tǒng)籌管理，能人長效發(fā)力。建立一支能人隊(duì)伍是前提，但如何統(tǒng)籌管理這支隊(duì)伍是關(guān)鍵。石泉縣在能人興村戰(zhàn)略實(shí)施過程中加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，建立縣鎮(zhèn)村三級能人信息庫，分門別類地采集錄入能人信息，并確保信息的全面真實(shí)，一人一檔，定期更新維護(hù)。對新發(fā)掘的符合條件的能人及時(shí)入庫，及時(shí)清退尸位素餐、違紀(jì)違法之人，以保證能人隊(duì)伍的質(zhì)量和能人興村戰(zhàn)略的有效實(shí)行。

首先作為“能人興村”戰(zhàn)略的上級主體，縣鎮(zhèn)兩級黨委的工作責(zé)任清楚落實(shí)。作為第一責(zé)任人的黨委書記高度重視這一戰(zhàn)略，把“能人興村”戰(zhàn)略作為當(dāng)前和今后工作的重要任務(wù)，制定并抓好農(nóng)村能人培養(yǎng)、管理、激勵(lì)等配套政策的落實(shí)，確保了脫貧攻堅(jiān)工作有條不紊、層層推進(jìn)。其次是支部作用發(fā)揮突出。把黨的力量集中于脫貧攻堅(jiān)最前沿，充分發(fā)揮黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，讓支部成為人才資源和人才力量聚集的核心陣地，在確定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)運(yùn)用支部集體智慧，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。堅(jiān)持開展“雙培雙帶”活動(dòng)，使能人和黨員雙向流動(dòng)。最后是各個(gè)職能部門協(xié)同合作。在縣領(lǐng)導(dǎo)小組的帶領(lǐng)下，各職能部門認(rèn)真貫徹“能人興村”戰(zhàn)略的核心思想，按照戰(zhàn)略部署要求，做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、資源整理利用、策略精準(zhǔn)施行。還加大對基層各類人才的傾斜支持力度，引導(dǎo)優(yōu)秀人才向基層流動(dòng)，不斷提高人才服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的覺悟和能力。

（5）加大宣傳，讓能人留下來走出去。把能人識別出來納入能人庫，采取扶持助力能人發(fā)力后，就要考慮如何讓能人留在農(nóng)村，留在黨和群眾最需要的地方。石泉縣在這一方面的主要做法是加強(qiáng)精神獎(jiǎng)勵(lì)，加大對能人的宣傳力度。農(nóng)村能人需要外界社會認(rèn)可他的個(gè)人能力和成就，并得到外界尊重和信賴。能人興村戰(zhàn)略實(shí)施過程中，石泉縣運(yùn)用多種方式踐行精神獎(jiǎng)勵(lì)。一方面優(yōu)先推薦優(yōu)秀能人成為縣鎮(zhèn)兩級代表及委員人選，還將開展“十佳先進(jìn)人物”表彰活動(dòng)常態(tài)化，讓更多的能人及企業(yè)獲得表彰獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面充分利用電視廣播、宣傳欄、微信公眾號等新聞媒體，制作《咱們村里有能人》等主題紀(jì)錄片，參與錄制《脫貧路上》電視節(jié)目等，全方位、多層次地報(bào)道宣傳先進(jìn)典型，提高能人社會知名度，如此不僅讓能人更加自信堅(jiān)定地助力脫貧攻堅(jiān)，還可以借此調(diào)動(dòng)貧困群眾的積極性和主動(dòng)性，營造濃厚的脫貧攻堅(jiān)輿論氛圍。在與饒峰鎮(zhèn)勝利村村支書楊衛(wèi)東訪談中，他說道：“如今政府應(yīng)該把如何能留住能人作為重點(diǎn)，光是發(fā)現(xiàn)能人，不能留住能人這也是個(gè)問題，可以叫能人流汗流血，不能叫能人流淚，這個(gè)是很重要的，如果能人干著覺得委屈、覺得憋屈，那他還不如干自己的事情。”

三、能人興村戰(zhàn)略取得成效

1、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面，在能人牽頭帶動(dòng)下石泉縣能人興村戰(zhàn)略的階段性任務(wù)已全面完成：通過能人已創(chuàng)辦39個(gè)企業(yè)，發(fā)展30個(gè)農(nóng)業(yè)園區(qū)和156家專業(yè)合作社、培育出450戶產(chǎn)業(yè)大戶。其中有7個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)達(dá)到市級標(biāo)準(zhǔn)，5戶為龍頭產(chǎn)業(yè)企業(yè)。2018年以來，共培育出327戶產(chǎn)業(yè)大戶和400余名技術(shù)能手，引導(dǎo)80余名能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這些能人大戶對產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展功不可沒。