公辦高校內部治理核心要素分析

于強

【摘 要】 文章論述了公辦高校內部治理中的權力結構及其存在的主要問題，認為良性內部治理應該體現如下四種核心要素：民主治理、依法治理、權利制衡、學術本位。

【關鍵詞】 國辦高校;權利結構;內部治理要素

公辦高等學校是我國高等教育的最早形態，也是我國高等教育的核心載體。本文在建設中國特色社會主義高校的大背景下，結合現代大學制度的核心理念和科學構架，探討我國公辦高等學校內部治理的主要權力和核心要素。

一、公辦高等學校內部治理中的權力結構

1、黨的領導權力

為了保證社會主義辦學方向，培養中國特色社會主義合格建設者和可靠接班人，發揮中國共產黨基層組織在國辦高校中的領導作用是必須的，也是符合中國國情、具有中國特色的。根據《高等教育法》和《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》等規定，結合高校治理實踐，高校黨的領導權力主要包括四個方面：一是領導權力，即高校黨委加強對學校的全面領導，承擔辦學治校和管黨治黨主體責任，履行把方向、管大局、作決策、保落實的職責。二是決策權力，即討論決定學校改革、建設、發展以及基本管理制度等重大事項;討論決定學校內部組織機構設置和內部組織機構負責人人選等。三是保障權力，即全面貫徹黨的路線、方針、政策，保證辦學的社會主義方向，組織領導思想政治工作、德育工作和精神文明建設，維護學院穩定，保障和推進改革、建設和發展的各項工作。四是監督權力，即監督校長和學術委員會執行黨的路線、方針、政策，執行黨委的決定，堅持依法辦學、按章辦事、校務公開、民主監督，提高治理效率。

2、行政（校長）權力

行政權力在權力功能上主要是一種管理權力和執行權力，當然在管理的過程中也包括一定的決策權力。根據《高等教育法》的規定，結合高校治理實踐，校長的行政權力主要包括：第一，執行權力，即組織對黨委決定的重大事項的貫徹、實施、檢查。定期向學校黨委和教職工代表大會通報和報告工作，實行校務公開。第二，決策管理權力，具體包括擬訂學校建設和發展規劃，制定內部規章制度和年度、學期工作計劃并組織實施;擬訂和執行年度經費預算方案，加強財務管理，保證學校資金的安全、合理使用。保護校產，維護學校的合法權益;擬訂行政組織機構的設置、調整及撤消方案，擬訂年度招生計劃、分配計劃、進人計劃;制定公派出國人員學習進修計劃及方案;按照干部管理權限負責干部的選拔、任免、調動、獎懲、教育、管理、培養、考核和監督;組織專業技術職稱評定及教師和內部工作人員的聘任、解聘工作;宏觀上對學生進行行政管理并實施獎勵或者處分;組織開展對外合作與交流活動;代表學院對外簽署協議等等。

3、學術管理權力

學術管理指“人們對于以學術事務為對象和以學術事務為內容的管理”，[1]學術管理權力就是指對學術事務進行管理的權力。學術管理權力主要是對學科、專業設置，教學、科研計劃方案，教學、科研成果等學術事項進行管理的權力;另一方面，要為學術管理權力的行使提供符合學術特征的程序，使其行使規范并受到必要的制約。

二、公辦高等學校內部治理中的權力結構存在的問題

由于長期以來官僚主義的思想意識和行政主導的管理模式，導致了目前在高校內部治理中存在行政權力與學術權力關系失衡現象，比如大學內部行政權力泛化，學術權力淡化，學術權力與行政權力界限模糊，學術權力合法性缺乏相關法律制度的保障等，這對學術自由和學術發展是極其不利的。合理有效的高校內部治理必須嚴格區分兩種權力并嚴格劃定兩種權力行使的范圍和發揮作用的邊界，防止兩種權力的越位、錯位、交叉帶來的治理失范、資源浪費、效率低下和顯失公平。在學術管理活動中，科學和合理的權力運行機制，應該是學術管理權力起主導和支配作用，行政權力提供必要保障，服務于學術權力。

三、高等學校良性內部治理的核心要素

1、民主治理

如果說高校在外部治理中更強調集中和效率，則內部治理無疑是更注重民主的，因為高等學校是不同于官僚機構、經濟實體的學術機構，學術自由的精神追求反映在其內部治理上就是要尊重不同的意見，就是要民主。高校治理的主體除了包括各種權力的載體而外，還包括廣大的教職員工和學生，要治理好學校，保證學校決策及其執行的科學性、有效性、公正性，就必須充分反映和體現所有主體的意愿，讓大家都有機會參與，都有機會說話。因此高校治理中的一切制度設計均要以保護教師、學生權益為根本出發點，也就是教育要以學生為本，以學生為主體，辦學要以教師為本，以教師為主體。在制度實施上，也要體現人文關懷，構建以人為本的和諧校園，充分保障教師和學生的合法權益，各種權力在行使的過程中，在兼顧好民主與集中的關系的前提下，要體現民主的要求。

根據我國《高等教育法》的規定，教代會是高校職工參與學校民主決策和民主監督的重要形式和機構。教代會主要從三個方面發揮民主管理和民主決策的作用：一是討論學校的發展規劃、建設方案、改革措施等重大問題;二是討論通過教職工獎懲辦法等與教職工切身利益密切相關的規章制度;三是討論決定有關教職工福利待遇事項等。另外，校務公開是民主辦學的要求，是實現民主決策、科學決策，尊重教職工和學生的知情權、參與權、監督權的重要方式。總之，要保證內部治理的民主性，關鍵的是要保障決策管理的廣度和深度。

2、依法治理

法律是社會控制最有效的手段，學校的管理教育屬于一項重要的社會事務，其管教行為必須納入法制化的軌道，實行依法治理。學校作為依法治國的主體，其必須遵守憲法和法律，其行為也必須在法律約束范圍之內，并最大限度地保護學生和教師的合法權利。

學校治理中要嚴格按照國家法律，主要是教育方面法律的原則與規定，開展教育教學活動，尊重學生人格，維護學生合法權益，逐步形成符合法治精神的育人環境，不斷提高學校管理者、教師、學生的法律素質，不斷完善學校各項民主管理制度，實現學校各項教學管理工作的依法化、制度化、規范化、程序化，讓學校依法自主辦學、自主管理、依法接受監督。這就要求在法治校園背景下的權力設定與權力配置必須遵循權力法定的原則，即各種權力都要有法律依據，都必須源于法律并最終受制于法律。對學校的依法治理應該做廣義的解釋，除了包括按照法律治理外，還必須包括依照行業的守則，按照學校的章程和內部規范進行治理。當然法治化校園狀態下的“法”一定必須是良法，這本身就是實質法治與形式法治的本質區別，而我們追求的無疑是實質法治。

3、權力制衡

有權力就必須有監督，因為“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，[2]著名政治學家阿克頓勛爵也曾經說過“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對地腐敗”，因此對權力進行監督是必須的。權力監督的方式有許多種，對權力進行事后的具體監督或稱為個案監督是一種有效的手段和方式，也是制度設計的重點，但事后監督有許多毛病，特別是對權力傾軋導致的對良性秩序的損害毫無辦法或于事無補，應該考慮通過事先制度設計和安排對權力的濫用和腐敗設置障礙，于是權力分離和權力制衡是必要的。

學校黨委與行政之間的領導與被領導、決策與執行的關系，是黨的權力對行政（校長）權力的一種監督和制約。學術管理權力對學術事務做出決策后具體由行政職能部門組織實施，體現了學術管理權力對行政權力的制約，同時，行政權力通過制度設計，使學術管理權力保持在合理限度內行使，體現了行政權力對學術管理權力的制約。再有，教職工代表大會通過聽取、討論校長工作報告和學校改革、建設、發展等重大方案對行政權力運行進行監督，民主黨派通過參政議政對黨的權力、行政權力也進行監督。

4、學術本位

大學本質上是一個學術機構，但在長期的行政權力主導下形成的行政本位、官本位等現象目前在大學里還不同程度存在，有悖于“學術文明”，不符合大學的核心理念，不利于高等學校的發展。學校雖然具有行政權力，但其畢竟不是行政機關，高等學校作為學術機構，其以學術價值為導向，教育、教學以培養人格健全、心智發達的人才為宗旨，科學研究以探索真理為目的。“所謂大學者，非謂有大樓之謂也，有大師之謂也。”因此，要“學術本位”，應注重精神自由、學術自由，尊重學術權力、學術權威，重視學術發展。在高等學校里，專家教授的學術權威必須得到充分的尊重，學術權力在內部治理中要發揮重要的作用。

【參考文獻】

[1] 秦惠民.學術管理活動中的權力關系與權力沖突”.載勞凱聲主編：《中國教育法制評論》（第1輯）[M].教學科學出版社，2002.7.1.

[2] [法]孟德斯鳩著，張雁深譯.論法的精神（上）[M].商務印書館，1961.154.