政府為流浪乞討人員購買社會救助服務問題探析

凌青

摘? 要：流浪城市中的乞討人員作為一類特殊的社會弱勢群體，社會各界一直對其生存狀況與救助管理給予強烈的關注與討論。但僅憑政府作為單一的社會救助主體，難免會遺漏部分救助對象與救助需求，為保障流乞人員基本生存權利，應充分利用社會力量，共同保障流乞人員多角度的需求。本文首先分析了政府通過購買服務的方式介入流乞人員救助的重要意義，同時，政府在為其購買社會救助服務方面仍存在著法律規范與政策不明確、合作服務不順暢、監管及評估機制不完善的問題，對此提出針對性的建議：提供法律政策支持、明確合作定位及建立科學的監管評估機制。

關鍵詞：社會救助;流浪乞討;政府購買

符合政府救助條件的城市生活無著的流浪乞討人員是指“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或農村五保供養，正在城市流浪乞討度日的人員”。由于我國正處于社會轉型期，城市的矛盾相對于農村更加突出，長期存在的城鄉分割二元體制，加之農村地區落后的生產方式以及稀缺的就業機會，導致城鄉發展不均衡，社會成員貧富差距過大。因自身勞動能力制約，所得收入難以維持基本生計的城鄉人口，只得流浪城市街頭，城市生活無著人員數量的增加提升了解決城市流浪乞討人員救助問題的難度。流浪乞討不僅影響社會經濟的可持續發展，更是2020年全面建成小康社會要解決的緊迫問題，“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，政府對此應給予高度重視。因此，對我國城市流浪乞討人員的社會救助問題進行研究具有現實意義。

一、政府為流浪人員購買社會救助服務的重要意義

社會救助工作通常由民政部門負責，在《關于促進社會力量參與流浪乞討人員救助服務的指導意見》中明確對流乞人群的救助是政府和社會的共同責任，可通過購買服務、項目合作等方式調動社會組織、企事業單位、志愿者個人等社會力量的積極性，為流乞人員提供救助服務。

（一）提供專業服務，切實保障流乞人員多方面需求

民政部門和救助管理機構通過購買服務、公私合作等方式引入社會力量，發揮社會團體、民間個體和慈善機構的影響力，充分利用社會層面的救助資源來彌補政府方面的不足，解決流浪乞討人員生活照料、醫療、教育多方面的服務需求。通過專業社工入駐救助站，對受助人員開展心理疏導，排解其內心壓力。由專業的人員為流乞人員提供生活照料和康復訓練，幫助其恢復身體機能。滿足流乞群體除“衣食住”之外的發展性需要，重視救助對象的差異性，把握多樣化需求。

例如通過開展技能培訓，提高就業能力，使其在離開救助站后也能因一技之長找到工作，通過自身勞動獲得收入，更好的融入社會。同樣，對未成年流乞兒童進行援助可以解決他們的教育需求，保障其基本權利。

（二）便于政府施策，對救助機構進行有效監督

政府通過購買社會服務，與社會機構建立合作伙伴關系，將部分職能由政府轉移到私人機構，雙方互相監督，有效避免了“懶政”。社會組織在承接救助站的購買任務后，引入專業化的服務，實現救助制度的重新設計和社會資源的進一步整合。交由社會機構提供服務能有效提高使用資金及資源的使用效率、減輕政府壓力、使救助標準內的流乞人員得到較公平的對待，獲得相應的照顧，保障服務功能真正提供到位。通過與服務機構的協調合作，政府多位于指導的層面，具體事項則由社會團體負責進行精準實施，有效預防“多頭救助”和“重復救助”，減少腐敗現象的發生。

二、政府購買社會救助服務存在的問題及原因

（一）法律規范與政策不明確

在規范社會力量參與對流乞人員救助方面頒布的《民政部關于促進社會力量參與流浪乞討人員救助服務的指導意見》中并未對政府購買社會救助服務的法律效應和對應權責進行明確界定，也未明確何類資質的社會救助機構有資格納入政府購買救助服務范圍。自2014年5月1日起施行的《社會救助暫行辦法》及2016年9月1日施行《中華人民共和國慈善法》，實施時間較短，民眾尚未完全解讀其具體細則，而涉及為流浪乞討群體購買社會救助服務方面沒有相應的法律參照。

《政府購買服務管理辦法（暫行）》《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》等宏觀性的文件多為政府購買相關政策的頂層設計，缺少具體的實施細則和配套措施，重理論，輕操作?，F行關于政府向社會組織購買社會服務等政府文件大多為暫行辦法、指導意見，專項法律規定的不健全難以保證政府與購買社會服務機構開展良好合作，難以為社會組織參與流乞人員的救助工作提供法律保障。

（二）政府與社會組織合作服務不順暢

長期以來，民政部主管社會救助、救助管理站負責城市生活無著人員主要職責的政策下，相關部門掌握著流乞人員救助的資源和制度優勢，社會組織則處于服從安排的地位，發揮作用的機會較小，難以發揮社會組織在醫療康復、義務教育和技能培訓中的專項優勢作用。就目前來說，政府購買救助服務的社會組織大多宣傳較多，部分規模較小的社會組織處于劣勢地位，成為救助服務承接主體的可能性較小，難以實現和政府協調合作服務于流乞人員的目標。

政府購買服務常被誤解成政府只需提出要求而不具體參與實施，具體事項交由承接機構施行，大多時候成為救助實施的袖手旁觀的局外人，導致政府在為流乞人員提供服務時缺位。囿于政府和社會組織間不合理的角色定位和不平等的從屬關系的錯誤觀念，服務分工不明晰，在流乞人員救助工作銜接上存在漏洞，協同運作不順暢，不作為亂作為或是問題出現時互相推諉責任。不僅不利于社會組織獲得完全的獨立及長遠發展，在某種程度上也影響了社會力量參與救助的積極性和救助效果。

（三）監管及評估機制不完善

為流乞人員購買服務的監督多由政府工作人員進行，政府不僅參與購買服務活動，還“自己監督自己”，缺少第三方機構的客觀制約，監督效率低下。民間機構和專業組織的第三方評估機構的經驗尚淺，可信度不高，因此不論是內部監督還是外部評估都缺少對救助工作的強制約束。

當前對政府購買的監督還不成熟，由各地民政部門和救助管理機構建立的評估制度缺乏統一明確的標準，尚未建立公平科學的評估體系，并不能有效規范政府使用社會資源的行為。對社會力量開展的評估多從服務能力、救助效果等較宏觀的方面進行評價，主觀性強，缺乏可量化的詳細標準，由專業的獨立第三方參與服務購買及使用全過程監督和評價制度的規定較籠統，給社會力量參與流乞人員救助工作帶來了不確定性和隨意性。

三、完善政府為流浪乞討人員購買社會救助服務的建議

（一）提供法律、政策支持，營造良好的制度環境

傳統對流浪乞討人員的報道過分夸大流浪乞討人員造成的負面影響，從而使得人們產生了厭惡的心理，為營造良好的政策環境，應擴大宣傳的范圍、制造良好的輿論導向以充分利用社會力量，大力倡導人們主動關注這類特殊群體的現狀，推動專業人士進入社會救助服務領域并與政府展開合作。

一方面可從現有法律制度入手，細化《政府采購法》中有關社會組織提供救助服務的內容，兼顧理論指導與實際操作，明確承接主體的準入和退出機制，為購買提供法律支持，同時保障社會組織的權益。

另一方面可以制定針對專為流乞人員這一特殊群體購買服務的相關政策，出臺政府購買社會救助服務的具體辦法，明確規定如對服務人員的專業化素質要求、要求購買方與承接方提供合作項目實施進度及細節等，根據未成年者、殘疾人等不同流乞群體劃分服務需求，細化救助類別，及時發布政策權威解讀，為鼓勵社會工作者進入救助流乞人員服務領域，應當在政策上給予個人或組織諸如稅收減免等優惠政策，且在相關文件中明示，提升社會力量參與救助的積極性。

（二）明確政府主導、社會參與的合作定位

在作為社會共濟的社會救助制度運行中，政府和社會組織都應找準角色定位。針對流乞人員的社會救助是一項系統性工作，政府不再是單一的服務供給方，更應強化服務意識、注重購買的質量，而不是從救助服務項目中退出。要發揮統領大局、整合社會資源的作用，在政社救助物資互補、協同合作中引領，將特殊需求外包給專業社會組織，進一步擴大社會救助承接主體，發揮各自優勢，強調雙方共同的責任促使社會力量成為社會救助服務的主體，兩者都在同一層次滿足救助對象提供不同類型的需求，打破嚴格的上下級服從關系。

應根據需求和面臨困難的不同對流乞人員進行分類、分層救助，大部分社會組織僅能提供單方面服務需求，難以滿足多層次的服務需要，政府應讓各類社會組織發揮專業服務優勢，社會組織也應與提供自身不同社會資源的其他組織合作互補，如醫療機構與教育機構可共同承擔殘疾流乞兒童的項目，滿足其康復與受教育的多元化需求。

（三）建立科學的監管及評估機制

合理的監督和公平的評估能有效提升政府購買社會服務的可信度，若缺乏評估社會力量參與流乞人員救助的明確標準，合作容易流于形式，很難在實質上改善救助群體的生活水平，因此應當實施多方位的評估和監管。

一是委托第三方機構作為政府為流乞人員購買社會服務的評估、監管主體。在政府購買社會力量參與流乞人員救助服務中，購買主體或承接主體都不是實施評估與監管的最佳人選，只有獨立于該服務項目之外，未涉及雙方利益關系的第三方才能對購買服務及實施服務過程進行客觀的評價。如相關學者、專業人員及民眾是最合適的評估與監管主體，購買服務受益主體為流乞人員，在對自身獲取利益進行評價時較為客觀，也可將其納入評估主體的考慮范圍。

二是制定靈活、可量化的評估和監管標準。由于流乞群體的不穩定性造成了其需求的變動性，因此不能固化救助工作的評估內容，隨需求變動才能準確反應當前實際。根據變動的需求購買社會服務，要做到購買全過程、如項目的采購招標、簽訂合同、后續收尾及實施服務的主動公開，深入到對細節的監督?？刹扇〉燃壷苹蛸x分制對具體執行過程進行評估，對開展社會服務的組織判定不同的類別，多與服務滿意度高的社會組織開展合作，及時干預救助效果較差的組織，對評估效果差和監管不達標的組織則要及時終止合作，必要時取締該組織。

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作者簡介：

凌? 青，（1994.9-），女，漢族，湖北黃石人，學歷：碩士研究生，研究方向：公共部門人力資源管理，首都師范大學管理學院學生。