城鄉融合中的皖北鄉村城市化困境與超越

舒 凡

（安徽大學社會與政治學院，安徽 合肥 230601）

改革開放前，在國家一系列方針和政策的指引下，雖然我國的經濟建設、生產力發展和人口發展等都取得了顯著的成就，但是國家人口數量大幅增長，勞動力再生產速度遠超過經濟就業人力資源需求。國家用嚴格的行政手段控制人口和勞動力轉移，使大量剩余勞動力滯留在鄉村地區，同時劃分城市和農村區域，給予居民城市和農村戶口，城鄉二元結構嚴重制約著需求增長和社會經濟發展。

隨著家庭聯產承包責任制在農村地區的推行以及機械化農業發展，對農村勞動力數量需求減少，城市自然成為農村剩余勞動力的“理想國”。過量的人口涌入城市，超出城市的承載力，引發各種社會問題，這就要求我們走出適合中國國情且具有中國特色的新型鄉村城市化道路。鄉村城市化是指農村人口變為城市人口的過程,人口向城市地區集中和農村地區變為城市地區的過程。鄉村城市化的核心是農村勞動力在鄉村完成職業非農業轉化。

一、城鄉融合中皖北鄉村城市化的現狀與困境

（一）皖北鄉村城市化現狀

皖北地區主要指安徽省淮河以北的地區（淮北、宿州、亳州、阜陽、蚌埠、淮南），近年來，在城鄉融合以及“十三五”規劃背景下，雖然皖北城市化水平有了很大的提高，但總體發展狀況并不理想。據數據顯示（見圖1），2017年安徽人口城市化率為58.15%，皖北地區人口城市化率為50.92%，低于全省平均水平。并且該地區城市化發展水平極不平衡，呈兩極分化態勢。其中淮北和淮南城市化率最高，分別為63.61%和63.46%；亳州和宿州城市化率最低，分別為39.77%和41.56%，城市化率最高和最低地區差值高達23.69%。皖北地區土地面積約占安徽省的三分之一，總人口數量約占安徽省的一半，且擁有安徽省大部分自然資源，該地區的鄉村城市化發展狀況將直接影響到整個安徽的鄉村城市化建設，如今皖北地區相較于全國和安徽省其他地區，皖北地區的城市化水平仍相對滯后，且各地市間發展差距大，要避免皖北成為安徽省鄉村城市化建設的“洼地”，鄉村城市化路徑亟待改革。

圖1 2017年安徽省人口城市化率對比

（二）城鄉融合中皖北鄉村的城市化困境

1.制約皖北鄉村城市化改造的制度性約束

新中國成立以來，中國的制度設計及相關政策總體上促進了中國社會經濟的發展，但城市化進程的發展仍需要制度上的努力。首先，城鄉二元戶籍制度是導致皖北城市化發展滯后的客觀原因。2017年皖北地區非農業人口比重總體比城鎮人口比重要低得多（見表1），以阜陽市為例，戶籍人口中非農業人口比重為僅為18.21%，而阜陽市常住人口中的城鎮人口比重達到41.75%，這意味著大量進城務工的農民雖在城市生活工作，但并未取得合法城市戶口，僅僅只是實現了空間上的轉移，被排除在城市社會經濟組織之外，也被排除在與戶籍制度深深捆綁在一起的社會福利之外。其次，不完善的社會保障制度是制約皖北鄉村城市化的現實原因。以醫療保險為例，雖目前皖北地區新型農村合作醫療參保率不斷提高，但是參合住院農民流向集中于縣級及縣級以上定點醫療機構，這些醫療機構補償率偏低，農民自費比例較大。對于進城務工的農民來說，基本的經濟保障是他們在城市生活、扎根的基礎和前提，而難以獲取當地社會福利阻礙著他們向城市地區流入。另外，現行的農村土地制度是制約皖北鄉村城市化直接原因。鄉村城市化的過程實質上就是快速非農化的過程，也是大量農民轉讓土地經營權的過程。因此,實現城鄉融合統籌發展目標必須協調好土地流轉和城市化之間的關系，使兩者產生良好的互動機制。目前，皖北地區并未建立規范的土地流轉中介組織，市場信息閉塞，土地流轉的隨意性和自由性較大，多數農民以口頭約定、私下交易等形式將土地轉交熟人種植，缺乏正規的土地流轉交易合同，一旦問題出現，農民權益難以保障，導致部分農民不愿將土地流轉出去，一定程度上加大了土地對農民的束縛。

表1 皖北地區城市非農人口與城鎮人口比重

2.落后的中心城市制約城市化進程

進入城市化快速發展時期，皖北地區城市人口和城區規模不斷擴張，區域中心城市功能的培育和形成沒能及時跟上，導致中心城市功能不完善、對區域輻射帶動能力不足的問題。目前，皖北地區尚無城市排在全國城市綜合競爭力100位以內。將該地區的中心城市分為兩類來分析：第一類市級中心城市，如蚌埠、阜陽按照規劃是當前皖北地區重點建設的兩個中心城市，這兩個地級市均是上世紀由“區改市”而來，縣域基礎導致兩地無論從城市發展經濟發展水平還是從環境資源的承載能力上看，兩市都缺乏對皖北其他地區的帶動作用，呈“弱中心，大區域”格局，中心城市的陣地輻射能力也極為有限。第二類為縣域中心城市，縣域經濟發展也比較落后，多數縣城綜合功能不足，輻射半徑極為有限，缺乏典型中心城鎮的輻射與引領，進一步約束了城市化進程的推進。農村地區大部分青壯年人群紛紛前往北上廣等一線發達城市務工，皖北地區縣級城市實際居住人口減少，且人力資源短缺，無法形成規模化的商業圈，制約著縣級城市的經濟發展。同時，皖北城市間的聯動效應不強，城市間的協作水平較低，各市、各縣區、各城鎮之間不僅沒有合作，反而呈惡性競爭態勢，未能有效發揮城市群內部資源共享、設施共建、優勢互補、分工協作的功能。

3.“小城鎮綜合征”束縛城市化發展

皖北地區城市規模不斷擴大，要素集聚能力也持續提升，但是其發展過程中所存在的“小城鎮綜合征”也不容忽視。首先，皖北6市經濟發展大多落后，縣級財政基本是“吃飯”財政，難以給與小城鎮發展的資金支持，其發展主要靠自身籌集資金進行建設，資金短缺造成了小城鎮基礎設施建設和配套公共服務難以落實。其次，皖北地區的鄉鎮企業分散化嚴重，造成企業間的協作程度低、交易成本高、信息交流不暢、資源浪費等問題。同時，分散布局的鄉鎮企業難以形成工業和人口的集聚效應，無法對第三產業形成有效的需求拉動，使得其第三產業的發展呈滯后趨勢。這意味著在同等的工業規模下，鄉鎮企業一定程度上失去了通過第三產業創造大量就業崗位的機會，也失去了獲得合理經濟利潤的機會，不利于地區經濟發展。最后，小城鎮的發展模式粗放，難以實現可持續發展，水資源污染、交通阻塞、霧霾加重等環境污染問題突出。目前雖然小城鎮的污染問題已引起相關政府的重視，但治理環境并非一日之功，需要大量的資金投入成本和相應的環境管理措施，并且還需要長期培養城鎮居民的環境意識和可持續發展理念，因此區域內環境治理問題目前并沒有得到解決，反而有加劇的趨勢。

4.貧困文化對城市化進程的負面影響

農村貧困現象的存在是皖北鄉村城市化進程的一大阻礙。近年來，黨和政府在皖北地區投入了大量的人力、物力、財力，實施了一系列扶貧治貧工程，貧困人口數量持續下降。然而長期以來人們總是認為資源的匱乏阻礙社會經濟發展，導致貧困的發生，因而在反貧困戰役中，只重視物質上的幫扶，而忽略了精神上的扶貧。實際上，通過分析皖北地區貧困的現狀，發現低劣的經濟條件只是一種外顯性貧困，文化貧困才是造成該地區長期貧困的更深層次原因。

“貧困文化”表達著“在既定的歷史和社會的脈絡中,窮人所共享的有別于主流文化的一種生活方式”,也表達著“在階層化和高度個人化的社會里,窮人對其邊緣地位的適應和反應”。在貧困文化理論下，貧困不僅僅被視作一種經濟現象，更被視作一種文化現象，它是處于貧困環境中的窮人所具有的特定文化體系，是直接根源于經濟貧困的文化現象。貧困文化對皖北地區鄉村城市化的影響和制約主要表現在以下幾個方面：第一，貧困文化導致貧困主體相對程度上存在固化貧困思想。大多數貧困地區的人們受貧困思想的代際傳遞影響，貧困會形成一種觀念上的循環往復，從而使人們對貧困狀態已經麻木，缺乏脫貧致富的堅定信心。思想層面的落后影響了皖北地區城市化道路中行動上的整體滯后；第二，小農傳統思想在民眾思想中根深蒂固，缺乏創新創業精神，皖北地區基層組織干部和村民不能有效發展地方特色產業，特別是對文化產業能帶來經濟效益的認識不全，且該地區文化產業的發展處于起步階段，其經濟規模和效益均未能有效發揮效用。

二、推進皖北鄉村城市化的路徑

（一）完善鄉村城市化制度

第一，規范土地流轉運作程序，加強土地流轉政策宣傳力度。首先，基層組織應意識到土地流轉政策宣傳的重要性，認識到農民對于土地流轉政策認識不全面，導致土地流轉的實施不到位，需要加大土地流轉政策宣傳力度。政府可以利用宣傳冊、廣播、畫報、標語等手段進行宣傳，也可以線上線下結合，有效利用互聯網平臺，如通過微博、微信、短信等平臺推送土地流轉相關信息，擴展宣傳的范圍，豐富宣傳手段，加強宣傳力度，從而讓農民們更具體、詳細地了解土地流轉政策的內容。其次，明確農民土地產權主體地位，地方政府和參與到此事務中的單位應避免越俎代庖，在明確農民對土地的承包經營權的前提下，引導、協助農民進一步推動農村土地實現流轉，以保證農村土地實現規模化經營，進一步優化總體的經濟效益。最后，建立健全農村土地流轉中介組織，最大限度實現土地要素的價值，充分發揮市場中介組織在土地流轉中的服務引導作用，促使土地流轉規范化、程序化、高效化。

第二，推進皖北地區戶籍制度改革，加快農民市民化進程。傳統的城鄉二元化戶籍制度導致皖北地區的城鄉隔離和城鄉對立，要做好城鄉一體化的一元戶籍制度，放寬落戶條件，加快地區間人口的自由流動，促使社會資源合理優化配置，資本、人才、技術和管理等要素的合理分配，縮小城鄉差距，從根本上解決鄉村城市化和農民市民化改造過程中的戶籍問題，進一步深化皖北鄉村城市化進程。

（二）推進縣域鄉村城市化建設

縣域城市發展水平始終是皖北地區發展的一塊“短板”，它制約著皖北地區的經濟發展水平以及城市化水平，推進縣域鄉村城市化建設，已成為推進當前皖北鄉村城市化的客觀要求。要推進縣域鄉村城市化建設，意味著皖北地區要走適度超前的新型城市化道路。一是要立足于皖北各縣差異，因地制宜打造特色產業和特色品牌，突出本地的優勢資源，開展錯位競爭。二是要發揮第三產業的支撐作用，皖北各縣要利用當地的差異化優勢，大力發展配送、物流、商務、金融、休閑旅游等產業，宿州、亳州、阜陽等地除發展本地特色優勢產業外，還可以積極承接沿海城市產業轉移，培育新興產業。如宿州在中國（中部）鞋業基地、中國現代制鞋產業城掛牌的基礎上，積極發展制鞋產業；亳州利用其全國最大中藥材交易市場的優勢，整合中藥材資源，促成線上線下，產業和商業、人才和資本的高度集中，打造中藥材產業鏈，建設中藥材產業園；阜陽位于沿淮經濟帶，可充分利用區位優勢，鞏固提升其交通樞紐功能，提升綜合服務水平，增強人口和產業的集聚能力，進一步發揮在皖北地區的輻射帶動作用。

（三）打造皖北新型特色小城鎮群

城鎮的建設是鄉村城市化的推進器，關系到皖北地區的城市化發展水平。為解決城市化進程中所出現的“小城鎮綜合征”，可采取以下措施，一是創新融資模式，采用PPP融資模式，有效盤活政府資產，深入推進“企業+農民+政府”的產業化經營模式，有效帶動皖北地區經濟發展，形成種植、銷售、勞務為一體的產業鏈。二是建設集約型發展模式的小城鎮，皖北地區城鎮布局特點是中心城市不突出，縣城、小城鎮布局分散，通過加快基礎設施建設，將分散的城市連接起來，打造中國的“魯爾區”。三是要加強小城鎮的綜合管理，制定區域整體城鎮規劃，在兼顧全局的高度上，又能充分展現各小城鎮的獨特性，利用其自身特點及優勢，努力構建具有現代氣息和城鎮特色并存的新型個性化小城鎮。四是要改善人居環境，推進小城鎮環境連片整治，對生活和工業污水、廢水亂排放進行管控，改善道路通行條件，完成廢物處理和資源再利用，在保證城鎮居民的基本生活條件下，結合鄉村振興戰略持續推進人居環境整治。

（四）大力推進皖北地區文化扶貧進程

文化扶貧指的是給與貧困人民文化層面上的支持，更多以提高該地區人民的整體科學文化素質以及形成對脫貧攻堅的堅定的集體信念。大力推進皖北地區的文化扶貧之路，需走皖北特色文化創新之路。首先，加強對皖北地區的文化教育以及文化價值的扶貧。全面提升皖北貧困地區的文化教育水平，可以有效避免貧困文化的代際遺傳，樹立進取意識和堅定信心。加強對貧困縣域的學生教育政策傾斜，在保證基礎教育的前提下，向貧困地區人民傳遞新思維、新觀念和新理想。其次，發展特色文化產業是文化扶貧的切入點。皖北地區文化歷史悠久，文化底蘊深厚，老莊文化是皖北地區的首要特色文化，可將老莊文化作為重點文化產業培育，深入挖掘老莊文化對皖北經濟發展和社會發展的特殊價值，運用市場手段，打造重點文化產業鏈。除此之外，皖北地區的旅游資源相當豐富，但是未能得到有效開發，這些具有地方特色的旅游資源是獨有的、別處無法復制的，發展地方特色旅游產業不僅可以打造地方特色旅游品牌，樹立地方特色文化形象，還可以吸引外來投資，帶動地方經濟。最后，建設和完善鄉村地區文化基礎設施。皖北地區由于交通設施配套不全，需要完善相關基礎設施，打破各地固有的“貧困文化”圈，通過相互協作和良性競爭，形成區域間的特色文化產業，提高皖北地區整體文化競爭力。

三、結語

綜上所述，皖北鄉村城市化改造雖然取得了一定進展，但仍面臨著諸多的問題。本文對這些問題進行了較為詳細的分析，并提出了較為切實可行的對策。鄉村城市化是我國改革開放處于“深水期”“攻堅期”的重中之重，關涉億萬農民的基本生活問題。相信通過持續有效的制度創新和整改措施，我國的農村城市化改造會科學而有效地進行，并以較快的速度實現農村的“城市化”，進而實現我國多種資源的合理配置，有效調整我國第一、二產業與第三產業的結構，實現真正的“城鄉一體化”。