夯實測繪地理信息服務(wù)浙江省自然資源管理和經(jīng)濟社會發(fā)展的法制基礎(chǔ)——《浙江省測繪地理信息條例》的浙江特色及制度創(chuàng)新分析

□ 浙江省自然資源廳國土測繪處 菅建華

測繪工作與全面推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展密切相關(guān)。特別是測繪工作融入自然資源管理工作大局后，為測繪地理信息提供了更為廣闊的發(fā)展空間，責(zé)任和任務(wù)更重。今年3月28日，浙江省第十三屆人大常委會第十一次會議通過《浙江省測繪地理信息條例》（以下簡稱《條例》），于5月1日起正式施行。《條例》將近年來浙江省測繪地理信息工作取得的成績和經(jīng)驗上升為地方性法規(guī)，充分體現(xiàn)了浙江特色和制度創(chuàng)新，為加強全省測繪地理信息管理，促進測繪地理信息事業(yè)發(fā)展，保障測繪地理信息為自然資源保護和開發(fā)利用，為經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護服務(wù)夯實了法制基礎(chǔ)。

▲ 重大項目保障（吳紅偉攝）

一、重新制定《條例》的背景和目的

一是原條例部分內(nèi)容已不符合現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，迫切需要重新制定適應(yīng)浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展的測繪地理信息法律法規(guī)。2005年9月1日起施行的《浙江省測繪管理條例》對于規(guī)范浙江省測繪管理工作，推進全省測繪事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，國務(wù)院先后制定了一系列測繪地理信息行政法規(guī)，特別是2017年4月，全國人大常委會通過了修訂后的《中華人民共和國測繪法》。原條例部分內(nèi)容已不符合上述法律、行政法規(guī)的規(guī)定。尤其是隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展和社會需求的日益增長，測繪地理信息技術(shù)水平的不斷提升，測繪地理信息的生產(chǎn)、服務(wù)和管理方式發(fā)生了巨大變化，原條例的一些內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢要求。

二是落實測繪“放管服”改革工作需要相關(guān)法規(guī)支撐。近年來浙江省測繪地理信息主管部門積極推進“放管服”“最多跑一次”為引領(lǐng)的行政審批制度改革，調(diào)整下放行政審批權(quán)限、停征了測繪成果使用費用、大力推進工程建設(shè)項目綜合測繪等改革；積極探索對測繪市場中存在的低價競爭、違法分包等問題加強事中事后監(jiān)管的新舉措。以上改革和監(jiān)管舉措需要提供地方性法規(guī)支撐。

三是測繪地理信息管理職能成為自然資源管理的重要組成部分。隨著機構(gòu)改革，測繪地理信息管理職能已經(jīng)成為自然資源管理的重要組成部分。法規(guī)需要對測繪地理信息工作的服務(wù)目標和對象更加明確，工作重心更加突出，即由原來面向全社會的“普適性服務(wù)”，轉(zhuǎn)化為圍繞自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)履行這個中心做好技術(shù)保障與支持的同時，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供基礎(chǔ)性、公益性測繪地理信息保障。

四是適應(yīng)衛(wèi)星定位、遙感技術(shù)快速發(fā)展的需要。隨著衛(wèi)星定位、遙感技術(shù)的快速發(fā)展，測繪技術(shù)與信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高度融合，地理信息日益呈現(xiàn)高精度、易采集、易傳輸?shù)忍攸c。目前浙江省衛(wèi)星定位導(dǎo)航基準站建設(shè)較多，測繪成果應(yīng)用越來越廣泛、互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)業(yè)務(wù)持續(xù)增長，地理信息安全隱患突出，亟須依法加強管理。

五是地理信息資源應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進的規(guī)定需要上升到地方立法層面。目前浙江省地理信息共享、地理信息促進應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定散見于各個政策性文件，為進一步完善地理信息共享機制、明確責(zé)任、促進應(yīng)用，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有必要將全省地理信息交換共享的成功實踐和促進地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定上升到地方立法層面。

二、《條例》體現(xiàn)的浙江特色及制度創(chuàng)新

浙江省測繪地理信息工作這些年來取得了較好的成績和經(jīng)驗，《條例》將這些成績和經(jīng)驗上升為地方性法規(guī)，其中體現(xiàn)浙江省特色和制度創(chuàng)新的主要有：

（一）《條例》切實落實“放管服”和“最多跑一次”改革政策，體現(xiàn)了改革的成果

1.工程建設(shè)項目審批制度改革是黨中央、國務(wù)院在新形勢下作出的重大決策，是推進政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容，《條例》規(guī)定工程建設(shè)項目鼓勵實行綜合測繪。綜合測繪是工程建設(shè)項目在審批、驗收等各階段，涉及規(guī)劃、綠地、用地、房產(chǎn)、人防、消防和地下管線等辦事事項所需的各項測繪中介服務(wù)由一家具備相應(yīng)測繪資質(zhì)的測繪單位提供。所以，綜合測繪有助于打破部門壟斷，提升服務(wù)效率，方便企業(yè)辦事，減輕企業(yè)負擔(dān)，優(yōu)化投資環(huán)境，激發(fā)市場活力。《條例》明確工程建設(shè)相關(guān)主管部門對符合國家和省有關(guān)標準的綜合測繪成果應(yīng)當(dāng)予以認可，從法規(guī)上保障了全面推進建設(shè)工程項目“竣工測驗合一”“聯(lián)合測繪”改革。

2.《條例》委托下放乙級以下測繪資質(zhì)受理審查、測繪作業(yè)證核發(fā)、永久性測量標志拆建審批、向社會公開地圖的審核等測繪行政權(quán)力事項至設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）測繪地理信息主管部門行使，允許非涉密測繪成果網(wǎng)上匯交；取消了地方基礎(chǔ)測繪規(guī)劃備案、地圖產(chǎn)品加工貿(mào)易業(yè)務(wù)審批等事項。

3.《條例》規(guī)定免費向社會提供實時導(dǎo)航定位基礎(chǔ)性服務(wù)，刪除了基礎(chǔ)測繪成果和國家投資完成的其他測繪成果有償使用和測量標志有償使用規(guī)定。

4.《條例》針對測繪市場中普遍存在的壓價競爭、違法分包等問題，細化了測繪地理信息項目的評標、定標標準和方法，明確了違法分包的認定標準，加大了對違法行為的處罰力度。

（二）《條例》強調(diào)加強地理信息安全

針對地理信息安全監(jiān)管面臨嚴峻挑戰(zhàn)，為保障地理信息安全，《條例》規(guī)定衛(wèi)星導(dǎo)航定位基準系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)安全制度；在地理信息采集、存儲、處理、應(yīng)用和網(wǎng)絡(luò)傳輸中，不得危害國家安全，不得泄露國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私；外國的組織或者個人在本省從事測繪地理信息活動，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)批準并備案；測繪航空攝影的底片、數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)保密審查和保密技術(shù)處理后使用；利用涉密基礎(chǔ)測繪成果應(yīng)辦理審批。

（三）《條例》提出基礎(chǔ)測繪省市縣分級管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

根據(jù)浙江省自然資源管理、經(jīng)濟社會發(fā)展對基礎(chǔ)測繪需求和財政投入體制，《條例》在對省和設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）分級負責(zé)的基礎(chǔ)測繪項目作出明確規(guī)定的基礎(chǔ)上，提出省測繪地理信息主管部門按照省市縣統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，加強對基礎(chǔ)測繪重大項目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化資源配置，推動區(qū)域基礎(chǔ)測繪公共服務(wù)能力均衡發(fā)展。同時，明確對共享性強、省市縣都要使用的基礎(chǔ)航空攝影、基礎(chǔ)地理信息遙感資料獲取和影像圖制作、測制和更新1∶2000地圖等基礎(chǔ)測繪重大項目，省級可以統(tǒng)籌組織實施，各地按照分工進行測繪。

（四）《條例》促進地理信息應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

地理信息的生命力在于應(yīng)用，針對浙江省地理信息共享應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)定散見于各個政策性文件的現(xiàn)狀，《條例》專門增設(shè)“地理信息服務(wù)和應(yīng)用”專章，要求建立健全地理信息資源共建共享機制，開放可公開的地理信息資源，促進地理信息公共服務(wù)平臺使用，推動地理信息資源為各級政府履行職能提供服務(wù)，避免重復(fù)測繪；要求各級政府及有關(guān)部門通過政府購買服務(wù)的方式，推廣應(yīng)用地理信息新技術(shù)、新產(chǎn)品、新服務(wù)，鼓勵地理信息產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

（五）《條例》切實加強對問題地圖的管理

浙江省是地圖生產(chǎn)大省，部分地圖未完整準確地表示國界線，漏繪南海諸島、釣魚島，以及在互聯(lián)網(wǎng)上不規(guī)范使用地圖等損害國家領(lǐng)土主權(quán)和利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。對此，《條例》結(jié)合浙江省地圖管理的實際經(jīng)驗，一方面新增國家版圖意識宣傳教育的內(nèi)容，增強公民的國家版圖意識；另一方面規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)單位的核查校對和定期自查義務(wù)，規(guī)范和引導(dǎo)使用正確的互聯(lián)網(wǎng)地圖，杜絕問題地圖。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，地理信息應(yīng)用越來越廣，地理信息監(jiān)管已成為當(dāng)前測繪活動管理的重要內(nèi)容，《條例》對此也作了大量針對性的規(guī)定，同時，自然資源部及省廳“三定方案”負責(zé)測繪地理信息管理工作職能，為此，將法規(guī)名稱從“測繪管理條例”更改為“測繪地理信息條例”。

三、《條例》實施注意事項和后續(xù)工作

一是根據(jù)《立法法》，地方立法不重復(fù)上位法。《條例》只在基于規(guī)范結(jié)構(gòu)的完整性、法條之間的關(guān)聯(lián)性等因素時對上位法做“必要重復(fù)”，對上位法已經(jīng)明確的，并且不具有延伸性內(nèi)容不重復(fù)上位法。所以在學(xué)習(xí)貫徹《條例》中要與《中華人民共和國測繪法》及《基礎(chǔ)測繪條例》《地圖管理條例》《中華人民共和國測繪成果管理條例》《中華人民共和國測量標志保護條例》一起落地施行。

二是加快推進落實《條例》中“放管服”和“最多跑一次”的規(guī)定。完善“綜合測繪”“竣工測驗合一”工作制度，進一步明確納入“綜合測繪”的項目范圍，簡化測繪中介服務(wù)事項，打破壟斷，培育高質(zhì)量的中介服務(wù)市場，盡快形成“降收費、降時間”可復(fù)制的經(jīng)驗做法并在全省推廣，提升企業(yè)和群眾改革的獲得感、幸福感。

三是對自然資源類涉及測繪地理信息的政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件清理與《條例》不一致或者與經(jīng)濟社會發(fā)展要求不適應(yīng)的內(nèi)容，盡快修訂浙江省基礎(chǔ)測繪、測繪成果管理、省測量標志保護等規(guī)章，以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求。

《浙江省測繪地理信息條例》名詞解釋

1.地理信息：自然地理要素或者地表人工設(shè)施的形狀、大小、空間位置及其屬性等信息，客觀表現(xiàn)了地球表面的自然地理要素和人工設(shè)施的空間位置、形態(tài)特征和相互關(guān)系，準確地描述了包括地名、境界等人文要素所對應(yīng)的空間位置。

2.基礎(chǔ)測繪：是指為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展以及為國家各個部門和各項專業(yè)測繪提供統(tǒng)一、權(quán)威的空間定位基準和基礎(chǔ)地理信息而實施測繪的總稱。基礎(chǔ)測繪要建立與全國統(tǒng)一的測繪基準和測繪系統(tǒng)，進行基礎(chǔ)航空攝影，獲取基礎(chǔ)地理信息的遙感資料，測制和更新國家基本比例尺地圖、影像圖和數(shù)字化產(chǎn)品，建立、更新基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)。

3.地理國情監(jiān)測：運用測繪、遙感等空間信息技術(shù)和其他相關(guān)技術(shù)，對地理國情進行動態(tài)監(jiān)控、觀測和統(tǒng)計分析，反映和評價自然資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀及其變化情況的活動。

4.應(yīng)急測繪：為應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)公共事件高效有序地提供地圖、基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、地理信息公共服務(wù)平臺等測繪成果，根據(jù)需要開展遙感監(jiān)測、導(dǎo)航定位、地圖制作等技術(shù)服務(wù)的活動。

5.衛(wèi)星導(dǎo)航定位基準服務(wù)系統(tǒng)：由衛(wèi)星導(dǎo)航定位基準站、數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)處理分析中心、基準信息服務(wù)發(fā)布端構(gòu)成，向各類用戶提供實時精準的導(dǎo)航定位基準信息公共服務(wù)的系統(tǒng)。

6.測量標志：是標定測量控制點位置的標石、覘標以及其他用于測量的標記物的總稱。根據(jù)用途和使用期限，測量標志可分為永久性測量標志和臨時性測量標志。

7.平面控制網(wǎng)：確定地貌地物平面位置的坐標體系，按控制等級和施測精度分為一、二、三、四等網(wǎng)。

8.高程控制網(wǎng)：確定地貌地物海拔高程的坐標系統(tǒng)，按控制等級和施測精度分為一、二、三、四等網(wǎng)。

9.空間定位網(wǎng)：利用空間定位技術(shù)確定地貌地物平面位置和高程的坐標系統(tǒng)，按控制等級和施測精度分為A、B、C、D級網(wǎng)。