桐廬縣推進村級留用地開發的探索和實踐

□ 桐廬縣規劃和自然資源局 何根苗

留用地是指政府在征用集體所有土地時，按照征地面積的一定比例核定用地指標，讓被征地集體經濟組織用于組織發展二三產業，壯大集體經濟、安置失地農民。留用地不僅是對征地的補償，更是被征地農民長期穩定的土地收益來源，有利于維護農民切身利益，確保農村社會穩定。桐廬縣高度重視村級利用地的開發利用工作，早在2013年就出臺了村級留用地政策，積極指導村級留用地開發，在摸索實踐過程中，雖然取得了一定成效但也面臨諸多困難。本文以桐廬縣為例，就如何推進加快推進村級利用地開發進行了初步思考并提出了相關建議。

▲ 桐廬縣城中心部分留用地現狀

一、桐廬縣留用地政策及落地情況

按照《浙江省人民政府關于加強和改進土地征用工作的通知》（浙政發〔2002〕27號）文件精神，桐廬縣自2001年開始在縣城范圍內按照征用耕地面積的5%安排留用地。2013年印發了《關于切實加強村級集體經濟組織留用地管理的實施意見》，將留用地范圍擴展到全縣，并首次對留用地標準、規劃選址、開發方式進行明確。為進一步加快和規范留用地開發，在借鑒周邊地區先進做法基礎上，2018年桐廬縣再次對留用地政策修改完善，印發《桐廬縣村級留用地管理辦法》，對留用地的指標核定、開發方式和收益資金使用等方面明確和規范。經調查統計，目前全縣共落實留用地875.62畝，已經完成村級留用地開發的僅有386.7畝，僅占總量的44.16%，雖然群眾及社會層面對留用地開發呼聲高，但推進緩慢，目前大多停留在只留未用的狀態，沒有發揮留用地的經濟、社會價值，大大降低了村集體和被征地農民經濟效益。

二、留用地開發推進緩慢問題分析

（一）村干部政策理解不深入，缺乏主動開發意識

一是政策涉及面廣。留用地涉及指標核定、規劃選址及落地，留用地開發涉及城鄉規劃、項目報批、方案設計等一系列事宜，政策要求高，專業性強。大部分村干部不熟悉相關政策法規，對留用地政策不知曉、解讀不深入。二是開發推進存在畏難情緒。留用地開發利用涉及村民切身利益，群眾關注度高，牽涉各方面利益。村兩委班子必須統一思想，否則將嚴重滯緩地塊開發。三是政策認識有誤區。留用地核心在留，為的是村集體長遠利益，省、市文件要求留用地不得用于房地產開發，不能一賣了之圖一時之利，留用地收益必須專款專用，只能購置縣城范圍內除商品房外的保值增值物業并長期持有。但很多村干部不理解，認為留用地既然留給自己村，就應該由村決定如何開發，個別干部希望自己任期內開發成房地產以贏得村民支持，“算短期賬，不算長期賬”，受留用地不得用于房地產開發政策，不愿意開發。

（二）留用地開發模式難確定，難以形成統一認識

桐廬縣規定留用地開發方式可以采用貨幣化處置、自主開發、合作開發和統籌開發四種模式，但村兩委對開發模式統一難。有些村希望能自主開發，但又缺乏資金，難以承擔項目開發費用；有些建議貨幣化處置由政府按商業地價進行收購，但村干部只要資產不要資金。留用地開發模式要群策群力，必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，但村兩委班子往往拿不出合適的開發方案建議，提交村民會議更是遙遙無期。

（三）縣、鄉、村三級聯動缺乏，主動服務村集體意識不足

一是政策指導上不夠，留用地開發涉及面廣，牽涉部門多，但目前縣級層面沒有成立專門的留用地開發協調機構來統一謀劃、指導村留用地開發，及時協調村集體開發會涉及的各方面問題。二是前期謀劃不夠，特別是留用地規劃選址方面縣、鄉沒有從集中招商、連片開發、產業優勢等方面考慮留用地落地，導致留用地落地區位不統一。有些在縣城規劃核心商住用地范圍，有些區位又比較偏僻，一時難以開發；有些村落地面積太小，可開發價值不高，招商引資難。三是在資金支持上力度不夠。縣留用地政策要求各村選擇合作方式開發的，必須先與縣國有公司協商洽談，但由于縣國有公司本身市場化經營理念不足，鄉鎮平臺融資壓力大，沒有形成促進村留用地開發的合力。四是在產業引導上聯動不夠。留用地開發后必須有項目才能可持續發展，否則會形成閑置資產，加重村集體經濟負擔。除不能用于房地產開發外，留用地可用于商業樓、學校、市場、加油站等產業項目，但目前招商主要由村集體自行開展，普遍以出租為主，縣商務、經信及街道協助村集體招商及引導上缺乏支持。

三、加快留用地開發建議

（一）黨建引領，提升村兩委干事創業能力

合理開發利用好村級留用地，是發展壯大村集體經濟，加快城市化進程，實現鄉村振興和促進農民增收致富的重要途徑，在推動留用地開發上，村兩委干部非常關鍵。必須以黨建為引領，加強黨員干部思想教育，充分認識留用地開發的重要性，鼓勵黨員干部在留用地開發上解放思想，積極創新。要加強村兩委班子“領頭雁”建設，突出村黨組織領導地位，在思想上旗幟鮮明支持縣委、縣政府重大決策。要讓黨員干部更加意識到開發留用地的緊迫性，慢不得、等不得也要不得，必須敢于擔當，干在實處，提升解決復雜問題能力。另外，要實施村干部能力提升工程，配好懂經濟、工程的業務干部，在政策解讀上更加清晰，在有效開發上方向更加明確。

（二）建立機構，加快留用地開發謀劃和指導

一是要成立專門機構，統一謀劃、指導和協調留用地開發，將留用地開發建設作為“鄉村振興”戰略的重要工作來抓，統籌全縣留用地項目業態定位、建設與投用等指導服務工作，并落實人員負責留用地項目報批、建設、竣工等事項全流程服務指導。二是要加大政策培訓，將留用地政策向村干部講明、講深、講透，并按一地一方案提出合理開發建議，總結、借鑒本地區和其他地區對留用地開發利用的優秀經驗，著力提高村級組織對留用地開發建設、經營管理的能力和水平。

（三）三級聯動，加強留用地開發各方面政策扶持

一是在資金上，國有企業要更有作為，積極與村集體對接，根據城鄉規劃科學制定建設方案，合理預測資金需求，對能實現資金平衡的要積極開發。二是在項目招商上，各部門要更加積極，避免村集體各自為陣、盲目招商、同質化招商，根據各村地塊特色，在充分市場調研、科學研判的基礎上提出可行性招商方案，主動幫助村集體引進品牌合作伙伴，提升開發品質，力求留用地建設項目能夠產生更大效益。三是在落地布點上，規劃要更加科學，對目前留在各村但一時無法開發的零散地塊，建議重新選址，可打破村界限制，統一規劃，集中留地，便于集中招商和統籌開發。四是在地塊開發上，要強化分類指導，如經濟實力較強的村可鼓勵自主開發，經濟實力一般的村支持合作開發，經濟實力較弱的村建議貨幣化處置或者留物業的開發方式。五是在監督機制上，要進一步完善，特別是留用地選擇貨幣化處置收益的，對收益資金使用要加強監管，對重新購置保值增值物業的既要加強指導，也要強化監督，形成一級對一級監督、一級對一級負責的留用地出讓收益監管制度，避免村級資產流失現象。