關于加強嘉興市工程地質資料管理的思考

□ 嘉興市自然資源和規劃局 韓向宇

2017年9月25日，原國土資源部礦產資源儲量司下發了《關于在舟山、嘉興兩市開展工程建設項目地質資料管理試點工作的函》（國土資儲函〔2017〕34號），將嘉興市列為全國地市級試點城市之一，推動工程建設項目地質資料匯交管理向市、縣延伸。為全面推進試點工作，嘉興市自然資源和規劃局積極爭取市政府重視，深化認識、統一思想、提高站位，在充分調研、研討論證和專題研究的基礎上，基本摸清了全市工程類地質資料及匯交管理的總體情況，梳理了涉及地質資料“收交和使用”中的制度建設、行業標準、數字化管理三方面問題，厘清了工作思路，明確了目標方向。在邊實踐邊探索、邊落實邊推動的過程中，嘉興市相繼推動出臺了政府規范性文件，細化了工作服務流程，基本理順了匯交機制，得到了基層和匯交人的認可。近期，筆者對嘉興市工程地質資料管理進行了調研，形成了一些想法和初步建議。

一、背景意義

地質資料是地質礦產資源的信息載體，也是我國工農業生產、國防建設和科學研究的基礎資料。而工程建設項目地質資料（以下簡稱工程地質資料）是其重要組成部分，主要指：為滿足工程建設項目需要，開展地質工作所形成的各類成果地質資料，包括地質災害危險性評估、壓覆礦產資源調查與評價、工程地質勘查（察）、水文地質勘查、工程物探等形成的地質資料，是城市規劃、建設、管理的重要基礎性資料。嘉興市開展工程地質資料匯交管理，對助推城市高起點規劃、高質量發展具有重大而深遠的意義。

（一）開展工程地質資料匯交管理是法律法規賦予的職責和義務

開展地質資料（包括工程地質資料）匯交管理是法律賦予自然資源部門的神圣職責。早在2002年，《地質資料管理條例》（國務院令349號）中就明確“國務院地質礦產主管部門負責全國地質資料匯交、保管、利用的監督管理”，并將工程地質資料納入地質資料匯交范圍。2008年，《浙江省實施<地質資料管理條例>辦法》（省政府令250號）規定：“城市規劃區范圍內的工程建設項目地質資料的原始檔案，由各級城市建設檔案機構按照《浙江省城市建設檔案管理辦法》的規定接收和管理，匯交人應當將其復制件匯交至省地質資料檔案機構”，進一步明確了工程地質資料匯交的法定義務和匯交機構。

（二）開展工程地質資料匯交管理是加速嘉興市礦政轉型的內在動因

近年來，嘉興市實施了農業地質、城市地質、海岸帶地質、土地質量地質調查等公益性項目20余個，累計投資上億元，取得了嘉興全域海量的地質數據和成果資料。特別是城市地質調查項目中，收集了5萬余工程地質鉆孔數據，建立了100余GB城市地質綜合數據庫。如此之高的地質工作程度，加之嘉興平原區礦產資源貧乏的先天劣勢，使后續的地礦工作空間日益狹小，倒逼嘉興市礦政管理加速轉型。一方面，需要將散落在其他部門單位的工程地質資料充實進來，拓展新的工作領域和內容；另一方面，為打破自然資源系統單個調查項目碎片化管理的問題，更好地集成地質調查成果，加強綜合利用，迫切需要開展包括工程建設項目在內的地質資料的統一管理，實現地質工作由項目管理向平臺建設的轉型。

（三）開展工程地質資料匯交管理是深化城市地質工作的重要舉措

地質資料的生成主要來源于地質工作，而城市地質工作是原國土資源部近年來重點部署的主要服務于新型城鎮化建設的一項地質工作，它的持續推進也依賴于地質資料和大數據的集成應用。2017年出臺的《關于加強城市地質工作的指導意見》，進一步提出統籌城市地上、地下建設，加強城市地質調查，發揮地質工作在促進城市可持續發展的新優勢，補齊城市規劃、建設與管理的地質工作短板，改革地質資料管理制度等目標。而早在2012年，嘉興市就啟動實施了為期4年部省市合作的浙江海洋經濟發展示范區城市群（嘉興）地質調查項目。2017年9月，原國土資源部部署在舟山、嘉興兩市開展工程建設項目地質資料管理試點，進一步推動嘉興市城市地質工作走向深化。

表1▲各地城建檔案館歷史地質資料統計表

（四）開展工程地質資料匯交管理是助推嘉興高質量發展的客觀需要

嘉興作為全國首批已完成城市地質調查的地級市，在現有基礎上，進一步加強地質資料的統一匯交和利用，推進地質資料信息化和產業化，是地質工作服務于經濟社會高質量發展的重要基礎。當前，嘉興市委提出聚焦建設“樞紐中心、灣區明珠、水鄉名城、活力新城”四大定位 ，全力建設長三角一體化國家戰略的號召，提出加快中心城市品質提升打造國際化品質江南水鄉名城，加快推進滬嘉城際鐵路接軌上?！耙惶柟こ獭?、市區環線快速路、市域外配水工程、杭海城際鐵路、軍民合用機場、南湖湖濱區域改造、子城城市客廳等標志性工程建設的工作目標，吹響了嘉興新一輪城市建設的“集結號”。開展工程地質資料匯交管理工作既迎來了千載難逢的機遇，也將通過發揮地質大數據研判功能，進一步助力優化資源配置和營商環境，減少地質工作風險和重復投入，降低建設成本和公共支出，更加精準地服務城市規劃、建設和管理、地下空間開發等城市發展需求，將為嘉興市打造高能級城市平臺和主動融入區域協同發展提供地質支撐和決策依據。

二、現狀及問題

為全面摸清工作底數，從2017年末起，原嘉興市國土資源局聯合省地質資料館、市建委等部門，先后赴舟山、上海等地學習調研，并參加了由省廳組織的赴江蘇常州、泰州等地考察，積極借鑒周邊地區的先進經驗，進一步拓寬視野、厘清思路。同時，在市級相關部門中廣泛開展調研工作，聽取市建委、交通、水利、嘉通集團以及在嘉工勘單位、行業協會等相關部門、單位的意見建議。

調研發現，目前嘉興市的工程地質資料主要集中在建設部門，由市、縣城建案館屬地管理，館藏數量大、時間跨度長、電子化率低。另外，工勘資料散落在國土、交通、水利、鐵路、電力、電信等部門和國企單位，以及民建項目業主單位，收集難度大。（見表1）

總的來說，目前嘉興市工程地質資料管理存在“收”和“用”兩大問題，具體表現在以下三個方面。

（一）地方剛性制度缺失，統一管理機制亟待建立

一是制度缺位。近年來，雖然從中央到省出臺了不少地質資料管理相關法律制度，但到地市一級，由于沒有相應的地方規范性文件的約束，市級自然資源主管部門對工程地質資料的匯交主管職能不明確，存在行業多頭管理和匯交盲區等現象。二是管理分散。自然資源主管部門開展的公益性勘查等地質資料統一匯交至省地質資料館，而對工程地質資料收集缺乏抓手；建設部門由于在建設項目竣工管理辦法中增加了匯交要求，其管轄范圍內的工程建設項目資料（含工勘、鉆孔資料）均已實現匯交，但未實現專門的地質資料分類統計、管理和數字化；交通、水利、國資等部門主管的工程項目，大部分由上級行業主管部門或專業機構驗收，特別是由國企承擔的跨區域線性工程資料很難收集，有的只向系統內匯交，存在行業壁壘。三是周期過長。一般一個建設項目從開工到竣工要3-4年時間，而根據《地質資料管理條例》建設項目竣工后180天匯交的規定，還要再推遲半年。四是城鄉差異。城建區、開發區等公民建項目較多地區資料相對較齊全，而農村地區資料較少。總之，由于管理主體和匯交義務不明確，工程地質資料往往散落在各級行政部門、業主單位或中介組織，且保管要求不一，不能形成集中統一管理。

（二）行業標準尚未統一，現有資料質量參差不齊

一是本地區地層標準化尚未建立。工程勘察中對工程地質地層進行適當的歸并是必不可少的，其劃分主要考慮巖層巖性和沉積土沉積旋回與韻律。嘉興地區未建立一套地層劃分的統一標準，分層過程則是根據分層者的個人經驗進行。各地勘單位編制的勘察報告中對地層的劃分五花八門。現行的《工程建設巖土工程勘察規范》（浙江省地方標準DB33/1065-2009）對浙江省沿海平原區第四紀工程地質層組的劃分有一定的界定，但屬全省范圍沿海地層，對嘉興缺乏一定的針對性。二是不同行業執行的規范標準不統一。主要是技術標準不一致，比如市政項目與工民建項目存在不同的行業規范標準，土工試驗要求不一致，地基土層定名與劃分也不一致。三是勘察軟件及數據庫系統未統一。目前在嘉興從事工勘項目的單位一共21家，使用的勘察軟件及數據庫系統不一，造成數據系統、圖件不統一，且不同系統軟件之間又不兼容。此外，還存在勘察單位技術力量參差不齊、工作不規范等問題，這些都增加了標準化、數字化的難度。

（三）數字化程度偏低，二次開發利用嚴重不足

嘉興在城市建設中形成了海量的地質資料，但信息化程度普遍偏低。嘉興市自然資源和規劃局雖在實施城市地質調查項目中建立了100余GB城市地質綜合數據庫，成功構建了嘉興城市地質信息管理與服務平臺，但作為單個項目收集和入庫的數據畢竟是有限的，且項目結束后沒有建立持續的數據更新機制，系統也沒有數據的二次開發功能。市城建檔案館僅對現有資料進行掃描，以pdf格式存檔，僅實現基礎的檔案目錄查詢，未“上圖入庫”，實現數字化、矢量化管理。中國地質調查局“地質云2.0”的正式上線，為全國地質資料的統一管理、信息互通以及二次開發利用奠定了基礎，但僅限地勘系統，未推廣到系統以外的工勘單位，缺乏行業約束。

三、對策建議

（一）出臺規范性文件，源頭推動政府統一管理

在充分學習調研的基礎上，2018年8月17日，嘉興市出臺了《嘉興市人民政府辦公室關于印發嘉興市工程建設項目地質資料管理暫行辦法的通知》（嘉政辦發〔2018〕54號）（以下簡稱《管理辦法》），并從10月1日起實施。文件明確了原嘉興市國土資源局是工程建設項目地質資料管理的行政主管部門，以及其它相關部門工作職責；明確了資料匯交的主體、方式、途徑、保管和利用各個環節的工作措施；提出了市地質資料檔案場館籌建、地質資料信息服務系統改造提升、地質成果二次開發利用和定制化服務等任務。同時，結合“最多跑一次”改革，明確了以匯交人網上匯交為主、多途徑匯交結合的匯交機制和在供地環節告知、施工許可、竣工驗收環節匯交等制約措施。建議各縣級政府也相應配套出臺規范性文件，明確職責分工、落實具體舉措，形成上下聯動、部門協同的推進機制，推動城市地質工作向縣級延伸。

（二）把握關鍵性環節，著力確保資料應交盡交

為切實推動《管理辦法》落地，2018年10月，原嘉興市國土資源局聯合市建委下發了《關于做好工程建設項目地質資料收集匯交工作的通知》（嘉土資發〔2018〕95號）。明確了歷史資料以向城建檔案館收集為主，新增資料多途徑匯交為主，并將匯交環節劃分為告知、圖審、開竣工及驗收四個階段。特別是在土地出讓合同或土地行政劃撥決定書中增加匯交條款，明確告知匯交義務；在施工圖審查階段集中匯交“三圖一表”工勘報告，免去匯交人分別向城建檔案館和自然資源主管部門匯交的麻煩。因此，建議相關部門在管理中進一步處理好“四個關系”：一是地方制度與上位法的關系。建議推動對《地質資料管理辦法》有關“工程建設項目竣工后180天匯交”規定的修改，應允許試點地區突破上位法限制，至少在竣工前匯交，將關口前移，才能更好地把握匯交時機，縮短匯交周期，確保匯交資料質量、數量。二是上下管理層級之間的關系。要在省地質資料檔案館的指導下，重點厘清市與縣的關系，做好上下銜接，統一匯交要求。三是收集、匯交、管理與使用之間的關系。既要應收盡收，又要以使用需求為導向，有針對性地篩選入庫。四是業主單位與工勘單位的關系。業主單位是法定匯交人，但存在不確定性，而作為被委托方的工勘單位則相對固定。要把抓工勘單位作為落實匯交機制的突破口和重要抓手來抓，探索建立相應制度。同時，要開發資料匯交網上審批小程序，簡化信息提交、審核與匯交憑證發放流程。

▲ 地質數據錄入、導入與格式轉換

（三）搭建信息化平臺，配套解決后續使用問題

地質工作的生命力在成果應用，成果應用的關鍵在數字化管理和信息系統建設。為真正把地質資料用活用好，最大限度地發揮地質大數據在服務城市建設、管理與發展中的作用，建議在原嘉興市城市地質信息管理與服務系統基礎上，進一步完善提升功能。一是創建工程勘察資料匯交管理平臺，通過標準化錄入、制式化上傳、規范化存儲、自動化命名，實現全市工程勘察項目資料的在線匯交、管理和共享。二是全面構建地質綜合數據庫，系統納入農業地質、城市地質、海岸帶地質、土地質量地質調查、地熱資源勘察、地面沉降監測、地質資料匯交等所有地質數據，在全省打造首個地級市地質大數據信息資源中心和綜合地質成果應用平臺。三是全面優化系統，實現簡便化、傻瓜化操作；對城市地下空間資源利用和管理專業分析評價子系統、政府決策評價子系統進行實用化升級，通過高精度建模與精細化分析，探索嘉興市地下空間資源利用立體化管理示范；完善網絡發布子系統，實現在線發布、檢索、查看、授權下載等數據共享利用。四是探索通過創新服務方式和產品，形成日常服務與應急服務、專題服務與定制服務、科普服務與專業服務、網絡服務與到館服務等社會化綜合服務模式，并搭建以采集、生產、匯交、保管、服務為一體的政府、企業、大眾分級共享交互的地質大數據平臺。

（四）加強標準化建設，探索建立行業技術規范

在嘉興城市地質調查中，相關技術單位對嘉興地區在第四紀地層的劃分上已取得了一定程度的突破和階段性成果。在此基礎上，應結合嘉興地區的特點，探索建立本地區地勘行業技術規程，對本地區第四紀地層劃分可根據不同沉積特點分區進行標準化，應用于今后的工程勘察任務中，可以克服經驗式方法造成的因人而異的地層劃分混亂問題。同時，可通過行業協會等柔性組織，在征求在嘉各工勘單位意見建議的基礎上，嘗試向上海學習，統一勘察軟件，統一工勘報告格式，統一數據錄入系統，制定數據統一錄入標準和技術規范，并就土工試驗進行規范化，方便數據導入和標準化、矢量化。

（五）加快檔案化管理，規范推動資料集中存放

探索建立市級地質資料管理服務機構，逐步建立縣級地質資料館藏機構，配齊人員，強化設施建設，進一步向社會提供高效、便捷、優質的地質資料公共服務。一是要做好與省地質資料館和市局檔案室相關要求的銜接，確保資料管理工作符合地質行業和檔案管理相關規定，落實安防、保密、資料備份、紙電分離等保管措施。二是建立資料管理標準化流程，強化人員技術培訓，逐步推行數字化管理模式，建立“資料收交-審核-篩選錄入-分區入庫-實時監控-電子查詢-場館借閱—信息匯總—資料移交”等標準化操作流程。三是逐步實現無紙化管理，在滿足“地質云2.0”和“智慧嘉興”建設要求的同時，研發移動終端，實現自動化識別、分區編碼及憑證發放等，節約人力成本，減少人為操作誤差。四是建設實物地質資料館，滿足公眾對地質科普的需求。