地方政府隱性債務風險及防范措施

蘇 娟

一、我國地方政府隱性債務的現狀

國務院在2014年10月下發了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43 號）其中規定我國地方政府不能再通過融資平臺舉債。2015年1月修改后的《預算法》正式實施，按照新的政策規定，地方政府舉債只能采取發行債券的方式，地方政府債務也被全部納入預算管理。根據相關規定，地方政府隱性債務就是未納入政府債務限額管理的、地方政府通過非正規渠道舉債所形成的債務。

我們按債務的來源將隱性債務分為兩類：一類是由地方政府提供擔保或財政資金支持償還的由府融資平臺等單位替地方政府舉借的債務；另一類是政府通過約定回購投資本金、承諾保底收益等方式，設立的政府投資基金、開展政府和社會資本合作、政府購買服務等投資方式形成的中長期支出事項債務。

二、地方政府顯性債務和隱性債務分析

1.地方政府顯性債務規模增長相對平穩、債務風險可控

地方政府顯性債務是指地方政府作為債務人，在某一時點上，依據某個法律或者合同所承擔的債務，當債務到期時，政府具有清償的法定義務。包括各級地方政府債務（一般債務和專項債務）、外債等，具體包括：（1）由財政部代理發行的地方政府債券；（2）省級財政部門在債務規模內代理發行的地方政府債券；（3）政府統一借貸統一歸還的資金；（4）預算法規定的其他支出，具有法律約束力的長期預算支出。

表1 2015—2017年地方政府顯性債務 （單位：萬億元）

從數據來看，地方政府顯性債務規模總體平穩增長。分別為2015年顯性債務規模為14.76 萬億元，2016年為15.32 萬億元，2017年為 16.47 萬億元（見表1），財政部公布的全國人大批準的地方政府債務限額規模為：2015年 16.01 萬億元；2016年 17.19 萬億元；2017年 18.82 萬億元，對比2015年至2017年地方政府顯性債務規模均在限額規模內，且各年顯性債務規模均低于債務限額規模。

2.地方政府隱性債務增長較快

根據數據分析，我國當前地方政府隱性債務成風險防控焦點，現隱性債務風險突出表現為：隱性債務缺乏監管，隱性債務規模增速過快，隱性債務債務結構復雜且不透明。

表2：2017年中國地方政府隱形債務規模

根據中誠信估算2017年地方政府隱性債務規模在34.52 萬億元，是顯性債務的2.1 倍（見表2）。估算過程中地方政府隱性債務主要包括融資平臺、地方國企的債務以及政府和社會資本合作項目中政府付費項目、政府投資基金等內容。由于無法確定在政府產業基金的規模中地方政府可承擔的比重，在此隱性債務規模測算過程中政府產業基金暫時未納入測算范圍。

表3：2015—2017年地方政府隱性債務與顯性債務規模對比（單位：億元）

財政部在2015年對地方政府存量債務進行清理甄別時顯示，2014年底地方政府的隱性債務為8.6 萬億元，2015年地方政府隱性債務為18.19 萬億元，2016年為27.18 萬億元，2017年地方政府隱性債務規模根據中誠信估算在34.52 萬億元；2015年地方政府顯性債務為14.76萬億元，2016年地方政府顯性債務為15.32 萬億元，2017年地方政府顯性債務為16.47 萬億元（如表3）。

2015年至2017年我國地方政府隱性債務與顯性債務規模的比值在不斷增加，從1.23 增加至2.1，說明隱形債務規模迅速增長。

從估算的結果看，2016年我國地方政府隱性債務規模比2015年增加了8.99 萬億元，比2015年增長了49%，2017年我國地方政府隱性債務規模比2016年增加了7.43 萬億元，比2016年增長了27%，地方政府隱性債務規模2016年、2017年增長較快。從內部構成來講，融資平臺的貸款和非標融資（包括信托、資管等形式）占比最高，分別占48%和24%（如表4）。

表4：2017年地方政府隱形債務內部結構

3.地方政府隱性債務規模的占債務總規模比重較大。

我國地方政府的債務總規模由兩部分構成，顯性債務規模和隱形債務規模。

2017年全國地方政府負債率（債務規模與財政實力的比率）直接上升至62%（如表5），大幅高于發展中國家平均水平。

表5：2015—2017年全國地方政府負債率考慮隱形負債

三、地方政府隱性債務風險表現

（一）隱性債務存在著存量大、增量快的規模性風險

隱性債務規模快速增長是由于地方政府非正規的舉債行為造成的。隱性債務規模比顯性債務規模增長快速，同時它還具有償還的不確定性，隱性債務風險將成為我國地方政府面臨的中長期風險之一。

（二）隱性債務存在著結構復雜與融資成本高的結構性風險

地方政府隱形債務主要是由融資平臺貸款構成，從本文分析來看，2017年融資平臺貸款占地方政府隱性債務的48%，在地方融資平臺發展的初期，最主要的資金來源是銀行貸款。在2010年之后，銀監會有意識地限制銀行對地方融資平臺的新增貸款，地方融資平臺紛紛通過以商業銀行為主導的影子銀行體系進行舉債融資。由此可見，融資平臺資金的復雜不透明和融資高成本組合使得地方政府隱性債務存在著不可忽視的結構性風險，在今后債務的償還過程中極有可能會演化為債務違約危機。

（三）隱性債務存在著投資收益低，債務無法償還的風險

2015年之后，許多地方政府通過融資平臺貸款，資金仍然是投向了本應屬于地方財政承擔的市政領域基礎設施建設和公益性項目，投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設，項目有許多建成即虧損，很多項目都是周期長、低回報的項目，當這些投資大量集中在欠發達的人口流出地時，項目投資收益更是堪憂，債務償還無法保證，給當地財政背上了沉重的負擔，也降低了經濟增長的素質和質量。

四、地方政府隱性債務風險的防范措施

基于上述分析，防范化解地方政府隱性債務風險。關鍵要做到以下幾點

（一）建立和完善政府債務管理的各項機制

首先，建立政府債務信息公開披露制度。其次，建立嚴格的債務投資決策責任制，明確項目負責人應當承擔的管理和償債責任。第三，建立償債準備金制度，完善政府債務償還機制。第四，建立健全地方政府擔保機制。第五，要對政府債務進行歸口管理。第六，加強商業銀行監管，完善社會保障體系，防范間接風險。

（二）堅決遏制隱性債務增量，地方政府嚴格控制債務規模

一是改革政府的投資方式。二是不準政府部門擅自舉債。加強風險源頭管控，從強化項目本身入手控制新增，對地方政府要硬化預算約束，對金融機構要管控金融“閘門”。

（三）積極穩妥化解存量隱性債務

地方政府應積極主動化解處理不良債務。對以前年度形成的地方政府隱性債務，針對債務人承擔的債務義務不同，采用不同的方式和途徑來分類化解存量債務。地方政府應制定出詳盡的償債方案。地方政府應努力拓寬償債渠道。

在相關債務人確實很難依靠自有財力與資產償還債務的情況下，地方政府應通過控制項目規模、統籌政府收入、成立地方資產管理公司處置國有資產、引入社會資本以及債務重組等方式，鼓勵以市場化、法治化手段分類分步穩妥推進存量債務化解。

（四）加強政府工作人員的思想作風建設，完善德、勤、績考核標準

地方黨政領導干部要樹立正確政績觀、學好預算法，地方政府依法一律采取發行政府債券方式規范舉債。建立科學合理的量化考核指標體系和決策責任追究機制，建立黨政領導干部在職期間的“社會經濟成效—政績運作成本—債務風險水平”的聯動考核標準，將債務的借用、歸還及債務風險化解作為地方黨政領導干部任期責任制和離任審計的重要考核內容，增加黨政領導干部的預算約束感。

（五）健全監管體系，建立地方政府債務風險預警機制

地方債務危機所引發的影響是全面的，因此政府部門尤其是財政部門應盡快建立起完備的風險預警和監督管理體系，以保證地方債務與當地經濟發展水平和財政承受能力相適應。在建立風險預警機制時，應充分考慮地方經濟發展水平、財政能力、負債率、償債率、債務依存度等因素，并根據現實情況不斷對預警系統進行調整和完善。加強地方監管部門和社會公眾對地方政府舉債情況及債務資金使用情況的監督，防止債務資金濫用。同時，加強金融機構對政府借貸資金條件的審核，建立健全政府信用評估體系，完善債務借貸手續，提高對政府債務資金后續使用過程及方式的監管。