我國民辦高校董事會的運行特征與優化路徑

高 飛 于 濱

(1.浙江樹人大學 中國民辦高等教育研究院，浙江 杭州 310015；2.浙江水利水電學院 馬克思主義學院，浙江 杭州 310018)

董事會是民辦高校的最高權威代表和最終權力擁有者，其能否實現規范運作，直接關系到民辦高校辦學機制靈活性與優越性的發揮程度。董事會根據學校章程設立，是具備法定人數的決策組織，采取集體領導的方式，在推動高校建設中發揮著定位規劃、溝通協調以及監督評估等作用。系統論作為研究系統模式、原理和規律的一門科學，將處理對象作為一個系統即一個整體來對待，認為系統是各構成要素之間通過關聯與互動而形成的有機整體，系統有機整體具有各構成要素單獨所不具備的屬性與功能[注]董健、李兆友：《系統論視野中的政府創新》，《系統科學學報》2019年第2期，第111頁。。從系統論視角出發，探討民辦高校董事會的運行特征與優化路徑，有助于確立董事會作為民辦高校最高決策機構的地位，進而推動民辦高校的健康可持續發展。

一、我國民辦高校董事會的構成要素

各構成要素是系統存在和發展的基礎，就民辦高校董事會而言，主要包含目標、制度和人員三個方面。

(一)目標要素

系統目標具有導向、激勵、評價以及協調等多重作用，致力于保證組織成員朝著共同的戰略方向行動。董事會既是意識機關又是執行機關，同時擁有對外代表權和對內執行權。如美國私立大學董事會通過扮演監督人、緩沖器和仲裁者等一系列角色，保障高校利益，回應社會需求。鑒于我國民辦高校的復雜性與差異性，各校設置董事會的目標不盡相同，歸納起來有以下四種類型。

1.決策型董事會。該類董事會致力于推動高校更科學地進行集體決策和戰略管理，這是最為理想的狀態，也是對董事會最為科學、合理的定位。一般來說，非營利性民辦高校都屬于此類。

2.控制型董事會。該類董事會主要目標在于加強舉辦者對高校的掌控。有的舉辦者基于投資辦學的動機，希望從中獲取更多的回報，而董事會又是名義上的最高權力機關，舉辦者自然希望借此加強對學校的控制并獲得收益。有的舉辦者盡管不追求經濟回報，但因對民辦高校投入了時間、資金、精力和感情，往往將學校視為自身甚至家族的重要事業，不愿輕易讓出管理權和控制權。

3.象征型董事會。該類董事會的出現是為了滿足教育行政部門評估檢查的外在要求，單純為應對法律程序要求而存在，其作用往往流于形式，只具名義象征意義。

4.咨詢型董事會。該類董事會主要是為了幫助高校吸納更廣泛的資源，包括經濟資本、文化資本及社會資本等。

當然，董事會在實際運行中往往以某種類型為主，但又是多重目標的混合。我國民辦高校董事會的組織目標有待進一步厘清，要設法杜絕象征型董事會的存在，規范控制型董事會的權力，引導咨詢型董事會發揮更多樣化的作用，并推動各校董事會朝著決策型的方向發展。

(二)制度要素

高校董事會制度在縱向上包括三個子系統，即個體間治理結構、私人制度和公共制度，后兩者都屬于集體治理結構[注]王綻蕊：《系統性：美國高校董事會制度的基本特征》，《比較教育研究》2010年第8期，第26頁。。個體間治理結構即董事會作為代理人和委托人雙重身份的相關安排；私人制度是個體或組織自愿組成的機構及其規則安排；公共制度安排涉及公共組織機構和公共法律政策。以此為對照，我國民辦高校董事會制度要素表現出如下特征。

1.個體間治理結構不健全。在董事會內部制度建設中，最重要的就是學校章程，但現實中存在不少問題。一是透明性不足，只有極少數民辦高校在官網上公布了學校章程。二是規范性不夠，章程對包括董事會在內的各項制度闡釋不到位，多數民辦高校缺少關于董事會的遴選機制、會議制度以及任職條件的闡釋。一方面，很多民辦高校只將章程視為應付審批登記的手續，未將董事會真正視為最高決策機構，認為不需要或不愿意對董事會進行清晰界定。另一方面，民辦高校自主權有限。不少教育行政部門將章程視為程式化、形式化的文件，常常不允許民辦高校在既定框架內作過多的修改和調整。在章程之外，重要信息公開制度、重大信息內部報告制度、投資人關系制度以及審計工作制度等核心制度，也尚未建立起來。

2.私人制度不完善。許多面向民辦教育的全國性和地方性組織均已建立，對于促進民辦高校之間的交流和壯大民辦高校的力量發揮了重要作用，但因缺少相應的仲裁、監督和評估機制，在推進董事會科學治理方面的影響相當有限。

3.公共制度不到位。2016年11月，新修訂的《民辦教育促進法》頒布，盡管董事會的最高決策地位一直得到肯定，但現有法律中保障其應有地位的相關條款并不完善。

(三)人員要素

2017年，筆者曾對我國106所民辦高校進行調查，發現很多民辦高校的董事會規模總體偏小，董事會人數大多在5—22人，平均規模為8人。而美國私立高校董事會人數在5—81人，平均是29人[注]Association of Governing Boards of Universities and Colleges， The 2011 AGB Survey of Higher Education Governance， 2011， p.25.。適當的規模，對董事會正確履職至關重要。此外，董事的教育層次、職業身份及社會經歷等與董事會的建設、優化息息相關，我國民辦高校董事群體呈現以下共同特征。

1.董事總體素質較高，但年齡偏大。民辦高校絕大多數董事屬于社會精英，往往是知名企業的創辦者或負責人、現任或曾任政府部門的重要官員、著名的學者和資深教授、一流大學的管理者或文化領域的著名人物等。有些民辦高校董事中，多人是全國或省市人大代表或政協委員。即使有的董事是因親屬關系進入董事會，也往往擁有知名學府的就讀經歷或有在高校、企業中擔任過重要職務的經歷。在調查樣本中，近60%的人具備研究生學歷，近90%的人具備高級職稱。董事群體精英化的特征明顯，這與董事會的屬性有關，畢竟它是民辦高校的最高權力機構。但是，董事的年齡普遍偏大，平均年齡為61.7歲，其中年齡最小的為35歲，年齡最大的為94歲，61～70歲的占31.6%。究其原因，民辦高校既想通過聘請德高望重的人士擔任董事來提升知名度，又不愿董事會受到非親信人士的過多干預，因而退休的政府官員或高校領導就成為首選，從而出現董事整體年齡偏大的現象。

2.校內董事比重過大，利益相關者參與不足。在被調查的231名董事中，校內任職者有107人，占比高達46.3%。107人具體任職情況如表1所示。

表1 民辦高校董事校內任職情況一覽

由表1可見，我國民辦高校董事會中在校內任職者比重較高，職務分布以校級領導人數最多，退休人員也大多曾在學校管理層任職；部分民辦高校賦予中層領導一定的話語權，極少數情況下普通教師代表可以進入董事會。在一個校內董事人數過多的董事會中，盡管董事對于本校的情況十分熟悉，但也背離了董事會存在的初衷。一方面，由于內部董事在決策時既要考慮委托人的要求，又要兼顧自身管理層的利益，更傾向于自身利益的最大化，造成多名學校成員進入董事會的情況，甚至出現集校長、書記和董事等多重身份于一人的現象，致使董事會難以發揮在法人治理中應有的制衡作用。另一方面，校內董事人數過多限制了來自社會其他行業的專業人士進入董事會參與決策的機會。與高校無直接利益關系的校外董事在履職時具備更寬廣的視野，能更好地保護受托人的利益，防范權力過度集中，提升民辦高校的整體運作效率。

3.舉辦者單方控制色彩濃重，共同治理體現不足。調查發現，在231名董事中，100人是舉辦者代表，占43.3%，其中41人擔任董事長、副董事長或秘書長等職務，26人擔任校內管理職務，12人同時在董事會和行政部門任職。個人舉辦的民辦高校董事呈現較強的家族化色彩，本人及其親屬在行政機構和董事會中擔任要職，如某校8名董事中有5人分別是舉辦者本人、舉辦者妻子、舉辦者妻妹以及舉辦者的2個孩子，其余3人則是校長、督導專員及另一名投資者。特別是對于規模較小的董事會來說，舉辦者或出資人更容易利用個人關系進行操控。公司集團舉辦的民辦高校有多名公司代表進入董事會，如某大型民企參與舉辦的高校，其董事會中有一半成員來自該集團。多集團合作舉辦的民辦高校，其董事的分布往往更加分散，如某混合辦學的民辦高校董事會由5個舉辦單位和3個出資單位各出1名代表構成。

舉辦者參與董事會既可以保障學校不偏離舉辦者的初衷，又可以憑借自身的影響力幫助學校爭取發展資金、推動校企合作以及提高社會聲望。但允許舉辦者參與管理，并不意味著其對董事會享有絕對控制權，特別是在非營利性民辦高校，董事會作為捐贈者和學生的代理人，應以公益性為首要目的，以保護受教育者和維護社會利益為主旨。

二、我國民辦高校董事會的組織架設

系統內部各要素通過相互聯系、相互制約，彼此間形成的相對穩定的聯系方式、組織秩序及互動關系的內在表現形式，就成為系統的結構。民辦高校董事會的組織架設涉及以下內容。

(一)機構設置

我國民辦高校董事會一般設立董事長、副董事長和秘書長等職務，有的還設置董事長助理，但助理不一定是董事會成員。調查發現，在106所民辦高校中，有25所在官網上明確了董事會作為最高決策機構的地位，46所公布了董事長的個人信息，22所公布了全體董事的姓名。由此可見，盡管董事會在法律上享有重要地位，但在實踐中被認可度并不高，且缺乏健全的組織架構。部分高校設置了董事長辦公室作為日常聯絡機構，主要負責董事會與學校行政機構工作的協調、董事會會議的籌備安排、督促董事會決議事項的落實以及對外聯絡接待等工作。只有個別民辦高校(如武漢學院)在董事會內部進行了細化分工，在校董會下又設立了教育戰略委員會(負責學校的戰略規劃整體運營)和財務審計委員會(監督學校的財務資產使用)等六個組織。在董事會內部設立多個委員會，依靠分工合作推動董事會的專業化發展，是美國等西方國家私立大學內部管理體制更為健全的一貫做法。

董事會與校內行政機構、監督機構間也存在著復雜的關系。決策權、行政權和監督權既互相獨立又彼此制衡，是法人治理結構能夠真正發揮作用的基礎所在。然而，現實情況并不理想。一方面，董事會與校長之間的委托—代理關系并未普遍建立起來。特別是在依靠滾動發展、產權不清晰的民辦高校中，不論是董事會還是行政機構，往往都由舉辦者直接或間接掌控，校長權力被架空。在由大型企業集團投資、產權較為明晰的民辦高校中，校長擁有相對較大的自主權，但也主要限于教學、科研等學術事務。只有在捐資為主的公益性民辦高校中，校長作為首席行政長官的地位才得以彰顯，真正實現對學校的全面管理。另一方面，監督機構也是一個薄弱環節。調查顯示，對民辦高校進行監督的形式主要有三種：一是省派督導專員，一般由教育行政部門任命，在民辦高校內部擔任黨委書記，但作用往往限于黨務方面；二是監事會，少數民辦高校設立了監事會，具備與董事會同等的地位，人員上董事與高級管理人員不得兼任監事；三是教職工代表大會，多數情況下流于形式，因為很多代表本身就是領導者，而且相對于舉辦者和管理者而言，教職工處于弱勢地位，難以真正行使監督權力。

(二)工作程序

董事會的工作程序主要包括人員產生方式、任職期限以及議事規則等。我國民辦高校董事會的成員來源較為單一，投資辦學的民辦高校董事會成員包括舉辦者及其代表、校級或中層領導、省政府下派的督導專員，有的還有少量企業家和專家學者等獨立董事以及本校教職工。相對而言，捐資辦學的民辦高校董事會成員更加多樣，本校人員、政府官員、企業代表以及專家學者等都占有一定比例，為共同治理奠定了更加堅實的基礎。

董事會成員是否有任期和最高年齡的限制，是關系到董事會建設科學性程度的重要問題。有的民辦高校對此有明確規定，也已按規定進行了人員輪換，有的則缺少相關說明，甚至實行董事或董事長終身制，不利于民主決策的實現。

議事規則涉及董事會開會頻率、參會人數以及開會方式等方面。很多民辦高校董事會隱秘性較強，因而其議事規則也體現出不規范和不公開的特征。調查顯示，大多數民辦高校的董事會每年召開2—4次會議，但也有的幾乎不開會，有的是否開會取決于舉辦者的意愿[注]王一濤、劉繼安：《中國民辦高校董事會規范結構和行為結構偏差的實證分析》，《復旦教育論壇》2015年第4期，第78頁。。不公開體現在董事會的開會時間、會議有效人數以及討論事項等內容很少披露，教職工不甚了解。當然，一些民辦高校董事會已建立起較完善的運行機制，如北京經貿職業學院理事會章程中明確規定：理事會會議召開前，召集人應將會議議題提前一周通知理事會成員；理事會指定專人對所議事項作會議記錄；出席會議的理事均須在會議記錄上簽名并對理事會的決議承擔責任；理事會會議有2/3以上理事出席方能召開；理事會議記錄由理事長指定的人員存檔保管[注]《北京經貿職業學院理事會章程》，2018-01-09，http://www.csuedu.com/content.html?id=127。。有的民辦高校將董事會會議的信息公布在官網上，以便教職工和公眾及時了解董事會的工作情況。

(三)決策方式

維克托·弗魯姆等將決策方式區分為授權型、專斷型、磋商型以及團體型[注]轉引自常健：《現代領導科學》，天津大學出版社2007年版，第115-116頁。，后三者是最常見的決策方式。在專斷型和磋商型中，最終決策權都掌握在領導者手中，不一定反映其他成員的觀點。在團體型中，領導者扮演著組織者和主持人的角色，不會用自身的思想去影響群體，也不會強迫他人接受自己的提案，并愿意接受和落實集體支持的方案。相較而言，團體型特別適合領導者無法獲得完全信息、決策質量又至關重要且員工承諾是一個必要條件的組織之中。可見，高校董事會特別適用于團體型的決策方式，董事會的優越性正體現在其集體領導和民主決議方面。

有學者研究發現，關于董事會重大決策的表決方式，采取“無記名投票、多數通過”的民辦高校僅占4%，而采取“民主協商，董事長裁決”或者“董事長個人說了算”的民辦高校高達60%[注]董圣足：《民辦院校良治之道——我國民辦高校法人治理問題研究》，教育科學出版社2010年版，第232頁。。投票方式就是團體型，代表了我國民辦高等教育的發展趨勢。調查發現，部分民辦高校在審核財務預算、確定辦學定位以及選聘校長等重大事項方面，都會集體討論形成決議，真正踐行一人一票的民主集中制原則。協商方式屬于磋商型，雖然不是最理想的狀態，但畢竟已經開始朝著民主化和高參與度的方向發展，如某民辦高校董事會在討論新校區建設時，盡管舉辦者持支持態度，但由于多數董事認為學校的資金狀況不適合大規模投入基建，舉辦者最終放棄了該計劃。“董事長個人說了算”的方式體現出專斷型的特征，如調查中有民辦高校董事指出：“董事會就是一個空架子，沒有發揮實際的功能，定調子都是老板，其他人就是提意見和講風險。”在民辦高校發展初期，領導專斷型決策確實有助于統一指揮、提高效率，但在民辦高校內涵提升階段，必須果斷轉變決策方式，否則會使學校的凝聚力和執行力大打折扣。

三、我國民辦高校董事會的職能履行

系統的功能是系統與外部環境相互聯系和相互作用中表現出來的性質、能力。夏克·扎赫拉等(1989)總結出董事會具有服務、戰略和監控三大職能[注]Zahra S A，Pearce J A，Boards of Directors and Corporate Financial Performance: A Review and Integrative Model，Journal of Management，1989，No.2，p.291.。

(一)服務職能

民辦高校董事會對外要與社會各界建立廣泛的聯系，對內要為管理者提供切實可行的建議。我國民辦高校董事會表現為舉辦方和校內人員數量偏多的特征，而且董事長一般都是舉辦方代表，造成人員組成背景單一以及服務功能不能充分彰顯。政府相關部門主辦的民辦高校，其董事會成員中政府官員往往占據較大比重，具有濃厚的官方色彩；企業集團投資舉辦的民辦高校，其董事會中集團成員占據重要席位，來自其他企業的獨立董事寥寥無幾；個人舉辦的民辦高校董事會成員來源較為復雜，捐資型的大多會廣泛邀請社會賢達，投資型的則由家族成員把控。由此，主要由舉辦方和內部成員構成的董事會成為相對封閉的組織，對外聯系功能未得到真正的發揮，不僅無法充分吸納社會精英參與民主決策，反而可能成為單一群體的代言人，甚至淪為舉辦者獲取個人利益的工具。在董事會對內溝通方面，根據對5所民辦高校共158位教師的調查，針對“是否清楚學校董事會的組成”的問題，回答“完全不清楚”“不太清楚”“知道一些”“比較清楚”和“非常清楚”的比例，依次為5.7%、36.9%、41.4%、14.0%和1.9%，后兩者僅占15.9%[注]王一濤、劉繼安：《中國民辦高校董事會規范結構和行為結構偏差的實證分析》，《復旦教育論壇》2015年第4期，第77頁。。盡管董事會作為決策機構，已將具體事務的管理權委托給以校長為首的行政團隊，主要通過與校長及高層管理者的溝通來治理高校，但這并不意味著董事會不需要與教師和學生等群體進行溝通。董事會可以通過參與校內慶典、參觀考察課堂、選舉任命教師董事、邀請教師列席會議以及加強與教職工代表大會的聯系等方式，加深對學校的了解，增強與校內成員的溝通。

(二)戰略職能

大學戰略覆蓋發展規劃、愿景使命以及預期目標等多項內容，指明了高校的布局重點并引領未來走向。作為決策機構，董事會的作用就是合理規劃高校的基本布局、重點領域和總體定位，并確保高校有能力積累必要的資源以維持發展、參與競爭和實現愿景。我國民辦高校董事會一方面人數較少、規模偏小，容易被舉辦者控制，導致個人專斷集權，使戰略職能大打折扣；另一方面很少形成健全的機制，設置委員會的更是鳳毛麟角，不少專家學者不僅無緣進入董事會，而且即使就職于董事會，或因缺乏有關高校的真實數據，或因缺少實質話語權，僅僅是名義上的代表。當然，一些民辦高校已越來越意識到校外專業人士在董事會中的重要作用，如調研發現，有3所民辦高校因設有與醫學相關的院系，選聘了具有醫學專業背景的董事。董事會成員應既具有學術水平、了解高校內部運作，又能提供專業知識和技能，才能真正履行好戰略職能。

(三)監控職能

董事會的監控功能主要作用于資金、人事和質量三個重要領域。在資金方面，董事會應通過審核高校年度預算、決算來確保資金是否得到合理分配，有沒有根據戰略重點優化配置，但董事會不能借此干涉學校的日常經費管理。有的民辦高校超過一萬元的經費校長就無權審批，必須由董事長即舉辦者審批，這種過度控制會影響高校的正常運轉。在人事方面，董事會直接控制著校長選拔的過程，對于高層管理者的任免具有重要發言權，并自行選舉出絕大多數的董事。校長遴選是董事會最主要的職責之一，目前民辦高校校長的產生方式不一，有的舉辦者本人就是校長，而且會將子女作為重要的接班人選；有的傾向于直接聘任公辦高校退休的管理者；有的推選在本校長期工作的管理者；有的采取對外公開招聘的方式。盡管遴選方式因校而異，但公開選聘、民主選舉以及多方認可是必然趨勢。董事會在確定好校長人選之后，不應過多干預校長的工作，但可以通過評估校長的工作來保障其正確地執行董事會的決策。在質量方面，董事會有責任為高水平大學建設貢獻力量，要致力于將更多的社會資源引入高校，也要賦予教師在教學、科研和服務方面充分的自主權。董事會越獨立于高校管理層，越可以更好地發揮監控職能。

四、我國民辦高校董事會的優化路徑

系統論關注要素、系統以及環境之間的聯系與互動，其任務不僅是認識系統的特點和規律，更重要的還在于協調要素關系、調整系統結構以及促進系統優化。以系統論為指導，我國民辦高校董事會的優化路徑可從以下三個方面著手，理順董事會內部、董事會與其他治理主體之間以及董事會治理與政府監管之間的關系。

(一)董事會自身機制的健全與完善

董事會應完善各組成要素，厘清組織結構，明確定位功能，從而推動自身的專業化、民主化以及透明化建設。在專業化方面，董事會一方面應廣泛吸納各個利益相關群體的加入，基于目前民辦高校董事會中舉辦方和校級領導已經占據相當比例的現狀，要更加注重吸納本校和校外的專家學者，并嘗試建立專門的委員會來推動董事會內部的合理分工；另一方面，要加強對董事會成員的選聘、培訓和評估工作，引導他們明晰自身職責并利用自身知識經驗服務于高校。在民主化方面，董事會的科學決策有賴于集體智慧，任何董事無權單獨作出具有約束力的決策，集體決策應享有最高權威。在透明化方面，新修訂的《民辦教育促進法》提出要建立民辦學校信息公示制度，因而民辦高校有責任公開董事會的人員構成、組織機構以及基本職責等重要信息，董事會舉行的重要會議和出臺的重大決策也應及時向校內成員通報。

(二)民辦高校內部治理關系的厘清

以董事會為代表的決策機構、以校長為首的行政機構以及以監事會為代表的監督機構，應各司其職又通力合作，才能保障民辦高校得到有效治理。在董事會與行政機構的關系中，要防止錯位或越權情況的發生。有的民辦高校董事會辦公室直接負責學校的財務運行和干部選派，干涉學校的日常運行，影響了以校長為首的行政機構權力的發揮。在董事會與監督機構的關系中，監督機構肩負著對包括董事會在內的整個高校表現的評估和監管任務。要賦予監事會與董事會同等的地位，且組成人員不能有過多交叉。監督機構的介入，有利于確保董事真正履行注意義務和忠實義務，而在民辦高校中，董事不認真履職者不在少數，有的只是掛名，有的任意抽調辦學資金用于企業發展或投資與辦學無關的項目。要杜絕此類現象，監督機構須真正發揮作用。要完善法人治理結構和理順內部治理關系，必須賦予黨委、校長以及教代會話語權，實現對董事會權力的監督和制約。有效的大學治理結構應該“將決策控制權按照實際需要，合理地分布于不同的治理主體手里，并使不同主體之間產生權力依賴和制約關系”[注]龔怡祖：《大學治理結構：現代大學制度的基石》，《教育研究》2009年第6期，第24頁。。

(三)政府對民辦高校的規范與扶持

民辦高校董事會的良性運轉，離不開政府的規范與扶持。《民辦教育促進法》修訂后，政府對民辦高校的相關政策更為清晰，一方面允許營利性民辦學校的存在，另一方面加大對非營利性民辦學校的資助。目前民辦高校董事會中存在的諸多問題，實際上都源自分類管理政策的未完全落實。新修訂的《民辦教育促進法》規定：非營利性民辦學校舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學；營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，辦學結余依法處理。由此，法律進一步明晰了兩類民辦學校舉辦者的權利和責任，防止其通過董事會等機構獲取不當利益，也為兩類民辦學校的內部治理提供了保障。非營利性民辦學校應采用利益相關者共同治理的方式，廣泛吸納各類董事的參與，特別是社會公眾的代表，從而更多體現多元性、公開性與透明性的特點；營利性民辦學校可以借鑒公司管理模式，出資者憑借投資成為股東組建董事會，以企業化管理方式運作，在服務學生的同時保障投資方的利益。政府對民辦高校的政策規范、財政支持以及監督管理，都是推動民辦高校董事會不斷優化的重要保障。同時，政府對民辦高校的信息公開、監督機制提出的新的要求，可為民辦高校董事會的健康運行提供外部保障。