零售支付市場發展與大數據監管的思考

卜又春

摘? ?要：零售支付工具圍繞“安全性和便捷性”以功能互補的方式交替向前發展，新技術也是推動支付工具發展的重要因素。在技術創新推動下，準入技術壁壘和成本降低導致更多主體參與支付市場，零售支付工具新舊共存并逐步替代，零售支付工具的便捷高效程度和安全性監管難度同步提升。構建適應零售支付發展趨勢的監管體系要以“規范發展與促進創新并重”為核心監管目標，以主體監管向功能監管轉變為著力點，通過完善監管規則體系和傳導機制，實現有效監管狀態。

關鍵詞：零售支付;大數據;監管;技術

中圖分類號：F830.46? ?文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2019）04-0050-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.04.008

一、引言

零售支付作為傳統支付服務的重要組成部分，在過去較長時間里由于模式單一、顯著性低，并未引起特別重視。但近年來我國零售支付的發展經驗表明，小額、高頻的零售支付電子化、網絡化發展，會對支付體系、金融體系產生重要影響。這種重要性并不體現在零售支付系統是否成為具有系統重要性金融基礎設施的屬性上，而是零售支付借助便捷支付網絡和靈活交易規則，使賬戶余額形式的貨幣債權可以在不同類型金融機構賬戶體系之間迅速傳遞，也可以在不同金融市場機構之間與不同金融產品實現快速的價值交換，推動了金融交易活動的快速變化發展。觀察零售支付的發展規律可以發現，在安全和效率目標的基礎上，零售支付業務遵循著由繁入簡、由慢到快的發展路徑，網絡化、信息化、去介質化、交易與支付融合化，成為目前零售支付發展的顯著特點。面對支付市場不斷增強的內生創新沖動，傳統零售支付體系的監管邏輯如何針對行業變化規律和趨勢調整，是需要持續動態研究的問題。

二、零售支付發展演變的邏輯

支付、支付工具與支付方式的發展演變與社會經濟的綜合發育程度，包括人類社會文明進程、科學技術發展水平以及貨幣所處的進化階段等密切相關。貨幣銀行制度和社會信用的產生使零售支付業務的形態、模式及演變進程發生了深刻變化，并最終演化成為銀行或支付機構與客戶之間、客戶的開戶機構之間的資金收付關系。根據所使用支付工具的不同，零售支付可以大致劃分為傳統支付工具和電子支付工具，兩者之間是傳承與演化的關系，并非涇渭分明。所謂傳統支付工具，通常是指通過具有實體形態價值載體的轉移完成款項的支付，例如現金的流轉、票據的轉讓等。而電子支付則是指依托電子化、數字化、網絡化等完成交易款項轉移的支付方式。每一種新生的零售支付工具，總是在解決某種既有支付工具缺陷的基礎上出現的。在這一交替發展的過程中，安全性總是處于首要的、核心的地位，即新生的支付工具總是要在能保證相對安全性的前提下，從便捷性方面實現大幅提升。新技術的應用是推動支付工具發展的另一個重要因素，冶煉技術、造紙技術、通信技術等重大科技創新，通常都能在相對較短的時間內被應用于零售支付工具上。

零售支付方式電子化是支付發展的新階段。這一階段前期體現為傳統的支付工具、支付方式處理的電子化，如以通信技術傳遞支付指令、以計算機技術處理支付指令的復雜計算等;后期則體現為新的電子支付工具的發明，其載體主要有銀行卡、電子現金、電子錢包、網絡化支付方式等。其中，網絡支付是最“年輕”的支付方式，其誕生于網絡經濟，作為電子商務的一部分而存在。由于支付工具的普適性特征，我國的網絡支付并未局限于網絡經濟中，而是逐步從網絡交易中分離出來， 延伸到非網絡經濟活動中，如面對面付款、轉賬等等。隨著我國移動互聯網和移動通信工具的普及，網絡支付對現金支付的替代效應逐漸顯現，成為不容小覷的支付業務發展趨勢。這種輕量化、低成本的零售支付工具，既遵循了支付工具“由繁至簡、由慢到快”的發展規律，也是新興網絡安全技術在支付領域應用、推動支付技術發展的體現。

三、當前零售支付業務創新發展的主要特征

（一）支付工具新舊共存共同發展并逐步產生替代

當前，傳統支付工具由成熟走向緩慢發展階段，而新興支付工具發展迅速，顯示出了較強的增長活力。貨幣作為零售支付中歷史最悠久的支付工具，在人類文明漫長的發展過程中一直居于重要地位。而隨著銀行卡的出現，以銀行卡應用為基礎的電子支付迅速成為零售支付的主力軍。近年來出現的新興網絡支付從互聯網絡體系中快速普及，并由線上迅速融合到線下，應用場景迅速彌補了銀行卡刷卡應用的不足，非現金支付超過現金支付的比例大幅增加，對原有支付工具產生了替代，壓縮了傳統支付工具的使用空間，票據等傳統的非現金支付工具交易規模逐步萎縮。2017年全國共發生票據業務2.56億筆，同比下降12.79%;銀行卡交易量增長率自2010年以來也呈現下降態勢。而移動支付、網絡支付則保持高速增長，截至2018年第3季度，全國移動支付業務同比增速在74%以上，非銀行支付機構網絡支付業務同比增速達到79%以上。

（二）技術創新推動成為支付產品創新的直接動因

近幾年來出現的大量支付產品創新并非是由商品市場需求引發，而是由于網絡通信技術、計算機技術、加密技術等在零售支付領域的具體應用導致的。主要體現在以下幾個方面：一是電子商業匯票系統及全國支票影像交換系統的建設運行，以及小額支付系統本票業務功能的開通，使傳統的票據業務搭上了電子化發展的快車。二是各類機構運營的支付清算系統日益增多，金融系統之間的鏈接已不單單是通過中央銀行的跨行清算系統，各類清算機構、銀行之間以其他各種形式的業務合作方式被緊密聯系在一起，導致支付業務的關聯度及支付網絡重要性提升。三是前沿科學技術被應用于零售支付的速度不斷提升。從東漢時期造紙技術的出現到被運用于零售支付工具——北宋時期四川成都的“交子”，中間相隔了幾百年的時間。而對于二維碼支付來說，國外從20世紀90年代形成二維碼支付技術到2014年我國支付機構推出二維碼支付，僅隔了20多年的時間。

（三）準入技術壁壘和成本降低導致更多主體參與支付市場

技術進步極大降低了支付業務系統的建設成本，也降低了支付行業的技術壁壘，使傳統銀行以外的各類機構更容易進入該領域，支付服務主體增多，支付市場更加開放。截至2018年末，除銀行機構外，取得支付牌照的機構已達247家。清算市場逐步開放，在銀行卡轉接清算組織的基礎上，負責非銀行支付機構網絡支付清算的網聯公司成立并運行，為新型支付工具發展提供了空間。支付服務主體的競爭與合作關系交織，市場生態趨于復雜多變，市場在資源配置中的作用越來越大。零售支付市場的發展使得支付業務的參與主體多、產業鏈條長，業務分工逐步細化，業務處理過程日趨專業化，很多合作方、參與方逐漸發展成為專業化機構，零售支付呈現出產業化發展趨勢。

（四）零售支付工具的便捷高效程度和安全性監管難度同步提升

從最原始的物物交換到貨幣的萌芽，其最本質的驅動就是零售支付的便捷性和高效性。然而在貨幣發展歷史上，能夠擔任貨幣職能的商品都具備在當時科學技術背景下實現相對較高安全性這一核心要素。例如貨幣的發展從實物貨幣、貴金屬貨幣，再到紙幣、電子貨幣，安全、防偽始終是人們決定是否真正采用這一貨幣方式的重要考量，只有在安全性的前提下，便捷和高效的零售支付工具才能獲得人們的廣泛接受。各類零售支付產品創新層出不窮，最新的技術手段在行業競爭和市場爭奪的激勵下，在支付方式上獲得了最及時的應用，例如短信支付、快捷支付、二維碼支付、指紋支付、虹膜支付、聲波支付、NFC支付等逐漸走近人們的生活，并在各種支付場景中加大滲透力度，極大激發了市場活力，改善了支付效率。但電信網絡詐騙、網絡賭博、洗錢等違法犯罪活動的高發頻發也對零售支付安全提出了更高要求，支付便捷性應以安全性為前提，否則就會產生“劣幣驅逐良幣”問題。

四、零售支付監管所面臨的挑戰

（一）傳統監管方式無法對具有大數據特征的零售支付進行全面有效監管

統計數據顯示①，全國支付機構2018年上半年共處理網絡支付業務1103.8億筆、金額99.4萬億元，同比分別增長111.3%、71.53%。根據螞蟻金服公布的數據，2017年“雙十一”當天，支付寶完成的支付總筆數14.8億筆，支付峰值速度達到25.6萬筆/秒。如此規模的“大數據”無法通過傳統方式進行數據比對、分析。對于個別“巨無霸”的支付機構，僅一天的業務數據就無法用單臺的計算機進行處理。針對傳統支付工具的監管方法已經無法滿足對新興網絡支付的監管需求。

（二）零售支付業務監管難以完整覆蓋交易真實性

賬戶實名制和特約商戶真實性，是保證零售支付交易信息真實完整、可追溯的基礎。而部分市場機構為搶占市場份額，在落實商戶實名制問題上“打擦邊球”，放松對商戶檔案資料的真實性管理要求。同時，支付機構交易接口容易被外包或轉接給違規交易場所、非法網站使用。在取消賬戶行政許可、對個人銀行賬戶實施分類管理，可在非面對面情況下開立Ⅱ、Ⅲ類銀行賬戶的情況下，支付業務的風險隱患被放大，容易被非法經濟活動利用，提高社會治理成本。監管部門通過抽查核實的方法，僅能掌握個別機構局部的商戶真實性情況，無法事前防范、事中干預和事后控制，監管效率難以提高。

（三）零售支付業務邊界的不斷拓展對分業監管提出了挑戰

數據資源已經成為支付機構新的核心競爭力，支付機構的業務模式也越來越多元化，網絡支付機構主動尋求與更為廣泛的行業領域進行融合發展，線上線下的邊界日趨淡化。采用傳統的分業監管模式下對支付機構分段、片面地監測難以準確識別業務實質和風險實質。如何建立對支付機構多維度、廣覆蓋的大數據監測體系，以最大限度降低信息不對稱，避免監管重疊與缺位，是監管者面臨的難題。

（四）零售支付形成的大數據資源未能有效整合利用

零售支付數據具有集中性和易收集等特征，傳統的支付機構監管主要建立在報表系統指標的基礎上，遠遠落后于支付行業創新的步伐，不符合監管發展規律。與此同時，各監管部門分別掌握著一些重要的大數據資源，如人民銀行系統掌握著支付系統、銀行結算賬戶、個人和企業征信等數據資料;工商部門掌握著全社會的工商企業信息;公安部門掌握著全社會居民身份信息;工信部門掌握著移動手機用戶信息。這些格式規范的標準化數據卻未在全面加強社會監管的層面進行有效整合，無法釋放出更大的監管效能。

（五）有效控制防范外溢性的系統性風險

對于雙邊或多邊支付系統來說，若某個支付系統參與者出現了違約風險，且風險足夠大，就可能導致影響金融市場穩定性的信用問題或流動性問題。雙邊清算及代理行安排等制度設計中也可能潛藏著系統性風險。系統性風險還存在于市場重要性支付機構中。比如目前我國規模較大的支付機構，服務于數億名客戶，涉及數千億規模的客戶備付金，如果出現集中違約風險，可能會在較短期限內對金融體系穩定產生影響。

五、政策建議

構建適應零售支付發展趨勢的監管體系要以“規范發展與促進創新并重”為核心監管目標，以主體監管向功能監管轉變為著力點，健全零售支付業務創新的監測、識別和報告機制，形成合理、健全的監管規則體系，并不斷完善傳導機制，最終達到維持健康市場秩序和促進創新均衡的有效監管狀態。

（一）搭建對支付機構的大數據監管框架，逐步擴充大數據資源

要將大數據云計算應用于零售支付行業監管，首先需要掌握各類零售支付服務主體盡可能多的有效數據。各類數據的收集應遵循“先易后難”、相關性由強到弱的原則，分步實施，逐級擴展。一是收集各類零售支付服務主體業務開展中所產生的內部數據，如支付機構業務數據、資產負債、利潤、現金流量、投融資、關聯交易、高管人員、征信、股權結構、上市情況、商戶清單、實際控制人等。二是將人民銀行和清算機構系統所掌握的執法檢查信息、賬戶、支付系統、征信等數據逐步納入并加以整合利用。例如通過將支付機構商戶的姓名、證件號碼、銀行賬號等信息與人民幣銀行結算賬戶管理系統中的賬戶信息進行比對，自動排查發現疑似虛假商戶，加以重點標注，從源頭防控風險。三是將銀行、證券、保險機構業務數據，工商、公安、工信等政府部門數據納入監管系統。

（二）建立健全大數據的運用和反饋機制

建立良好的運作機制保障大數據云計算有序應用于零售支付行業監管，通過制度確保支付機構監管大數據的安全合規使用。應在零售支付行業監管數據庫搭建完成后，著手建立面向各級監管主體、各業務條線的數據挖掘標準規范和數據分析應用制度，以政策導向引導各級監管部門積極開展數據挖掘應用，深入發掘與監管目標高度關聯的數據指標，并據此搭建各類數據監測模型。例如，可根據已發現的洗錢模式或現有的洗錢交易監測模型，建立基于大數據的異常交易監測模型，通過模型自動監測排查符合洗錢特征的交易行為。探索構建零售支付行業動態可視化監管地圖，可監測發現零售支付服務主體的可疑商戶或支付賬戶，從源頭降低虛假商戶、支付賬戶風險，使現有監管隊伍釋放出更大的監管效能。同時也可以根據使用效果及時反饋改進相關工作，優化零售支付行業監管的數據應用環境，促進整個行業監管層面數據分析利用水平的不斷提高。

（三）建立健全支付風險量化評級和信息披露機制

監管部門與市場機構博弈的核心在于監管部門如何量化零售支付業務創新帶來的各類風險并有的放矢地開展監管，以及市場機構如何及時、準確獲知監管意圖，并據以修正自身經營活動。因此，監管部門應結合新型零售支付業務與傳統行業融合發展的特點，從技術安全、市場秩序規范、消費者權益保護等方面入手，建立符合監管需求的量化監管指標體系，合理評定零售支付業務創新服務的風險等級并依據風險敞口情況施以相應力度的監管，提高監管的透明度和可預見性。同時，還應建立配套的支付風險公開披露機制。可借鑒國外經驗成立專門委員會或由支付清算自律組織具體組織實施，構建創新支付業務的風險評估體系，并定期向社會公開評估結果，及時、主動、準確傳遞監管信息，暢通監管機構與市場主體、社會公眾和輿論媒體的溝通渠道，保障社會公眾對監管政策的知情權，為支付服務供應商修正自身經營行為、提高合規經營水平提供便利，避免形成輿論倒逼，影響監管政策制定。

（四）健全有關零售支付業務創新的消費者權益保護機制

在重視零售支付業務創新發展為客戶帶來快捷支付體驗的同時，應采取配套措施解決該業務可能帶來的客戶資金、敏感信息盜失等潛在風險。一是積極借鑒歐盟將電子支付交易涉及的客戶重要信息保護要求納入《支付服務指令》的成熟經驗，制訂切實可行的客戶支付信息保護法規政策，明確支付服務從業人員的信息保密責任和因信息泄漏導致客戶資金損失的賠償機制，抬高“內部人”違規利用客戶信息的門檻。二是在法規制度上明確市場機構收集的客戶信息應嚴格限定在滿足支付驗證和身份識別需要的最小范圍內，同時須基于客戶自愿和書面授權，對于以格式合同方式取得客戶信息采集授權的，應在合同中作出足以引起注意的風險提示。三是制定實施嚴格的信息安全技術標準，要求市場機構嚴格按規定做好有關支付信息的存儲和處理，建立專門的信息監測系統，對未經授權的查詢、調用情況進行監控，確保客戶隱私數據受控、安全。四是建立健全支付信息風險應急處置機制，由監管機構或監管機構指定的第三方機構定期對支付服務供應商的支付信息安全防護水平進行壓力測試，及時發現并堵塞相關風險漏洞。

（五）加快推進央行數字貨幣發行

從零售支付的發展規律看，央行數字貨幣應是目前可以預見的未來零售支付發展的更高級階段，解決目前零售支付市場存在的問題，應以發行央行數字貨幣作為長期和根本性的解決手段。可借鑒“監管沙盒”②模式，為央行數字貨幣業務提供限制性許可或“監管豁免”。具體來說，設立央行數字貨幣發行流通的“監管沙盒”，即在可承受的風險防控措施及保障消費者權益的前提下，在充分監測評估央行數字貨幣技術有效性、安全性的同時，將央行數字貨幣支付基礎設施及其參與者的信用風險、法律風險、運行風險、流動性風險、操作風險等納入監管框架中，允許相關機構在“監管沙盒”中突破現行監管規定開展包括業務模式、產品、服務和流程等在內的業務創新，并要求這些機構對業務所涉及的身份認證環節及相關準入等方面加強重點監測，從而實現分步驟、隔離式地推進適用于央行數字貨幣發行流通體系的監管框架。

注：

①數據來源：《2018年第一季度支付體系運行總體情況》《2018年第二季度支付體系運行總體情況》，該網絡支付業務量不包含紅包類等娛樂性產品的業務量。

②由英國首創，指從事金融創新的機構在確保消費者權益的前提下，按特定簡化的審批程序，提交申請并取得有限授權后，允許金融科技創新機構在適用范圍內測試，監管機構會對測試過程進行監控，并對情況進行評估，以判定是否給予正式的監管授權，在沙盒之外予以推廣。

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