淺議事業單位內部控制之合同控制

徐韻雅

關鍵詞：事業單位 合同 內部控制

隨著經濟體制改革和依法行政的推動，事業單位體制改革不斷推進，由以前的只承擔國家任務的運行方式轉變為可參與市場經濟提供產品或服務等，在履行社會管理職責，在社會市場經濟中的地位也越來越重，所以事業單位的內部管理越來越復雜。為進一步提高事業單位的內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防范，相關部門在2014年頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，該規范所指的內部控制是對事業單位經濟活動的風險進行防范和管控，事業單位的經濟活動被分為了六大節，其中一節就是合同控制。

合同作為事業單位連接其他事業單位或者企業的經濟往來紐帶，同時也是維護自身作為市場經濟主體權利義務的有力保障。所以做好合同管理的內部控制在事業單位的經濟活動中是非常重要的。

合同控制是事業單位為實現合同的目標，從維護單位的權益、降低合同風險、有效提升單位公共服務的效率效果、防范合同舞弊、預防腐敗為出發點在合同立項、談判、起草、審批、生效、履行、變更、糾紛解決、合同歸檔、合同考核的整個工作流程中單位的決策層、執行層、監督層共同實施的一系列的行為，達到規范內部權力運行，提升內部管理水平的目的。

一、合同管理的主要風險

事業單位做好合同內部控制的前提是先做好單位合同管理方面的風險評估，找出單位層面和業務層面的風險點。

（一）單位管理層缺乏法律意識

目前，多數事業單位領導者都年齡偏大，再加上長期處于行政化的官本位意識比較強烈，對合同管理重視度偏低，個人意志比較強烈法律意識比較淡薄。當在合同履行中發生了合同糾紛才意識到要采用法律手段保護單位的合法權益，未能讓專業的法律人士從合同簽訂到合同執行進行全程的參與，未能利用相關法律保障單位的合法權益，從而給合同埋下安全的隱患。

（二）合同管理機構的風險

事業單位一般未設置專門的合同管理部門，當經濟業務發生時就按照部門的職責分工對合同進行管理，例如涉及到后勤保障方面的合同就由辦公室管理，涉及單位總體業務方面的由業務科負責，如果業務比較細化的就由相關具體業務室負責，涉及到基金課題的就由項目負責人負責，沒有一個合同的統管部門合同，這就造成合同管理特別的分散，從合同的立項到執行完畢的整個過程都是某個部門的某個人一手包辦，很容易發生舞弊;當合同執行完畢后合同大多散落在各個經辦部門或者經辦人手里，沒有一個部門進行歸檔保存，需要合同時甚至連原件都查找不到，也不能對合同統一編號，登記造冊分類保管。

（三）合同訂立的風險

在合同訂立過程中，在合同立項環節沒有對合同訂立的必要性進行論證，有些合同的訂立并不是工作開展中必須的，或者利用單位現有資源就可以解決，立項不合理，在立項環節沒有做出科學的決策，造成了資源的浪費或者無法滿足工作開展得需要;在對合同對象進行背景調查環節沒能對調查對象的履約能力和商業信譽給予準確的評價，甚至忽視調查對象的主體資格，與不具有相應民事行為和權力的主體簽訂合同。

在合同談判環節，事業單位中負責合同談判的一般都是固定的負責對外的人，容易造成和客戶保持長期友好的關系，在談判中對一些關鍵、重大的問題把控不嚴，忽略合同關鍵條款，特別是對合同中涉及的數量、質量、價格、違約責任等重要條款做出不當讓步，損害了單位利益。

在合同起草審批環節，在事業單位中一般是誰負責的合同誰起草，經辦人往往不具備法律、財務知識，容易造成合同文本的內容不規范、不完整，有些條款表述不當或者會引起重大誤會，甚至不符合相關法律的要求，在審批環節，審批人也沒有盡到責任指出錯誤和問題，或者指出問題，經辦人并沒有改正，最后導致合同的無效。

在合同簽署生效環節，印章管理人沒有履行好審核的職責對沒有履行完整個合同審批流程的合同進行蓋章;空白法人授權書管理不當或者超越法人授權期限或事項簽訂合同。

（四）合同履行的風險

在合同履行過程中，合同經辦部門沒有對合同的履行進度、履行質量進行跟蹤監督，而對方出現了違約情況不能按時保質的提交合同成果，或者在合同履行中出現了新的情況和問題，沒有及時向領導匯報，沒有進行很好的溝通和協商，未能按要求簽署補充合同或者進行變更、解除等，甚至出現了合同糾紛，給單位造成了損失。

（五）合同結算風險

合同經辦人往往認為合同的付款、收款環節由財務部門負責，所以就放松了對合同的管理，導致合同沒有按照約定的時間、金額和方式進行付款或收款，特別是周期比較長的合同，經手人員比較多，中間也沒有做好交接，合同的臺賬也沒有記錄清晰最終導致合同的收付款比較混亂，很容易給單位帶來經營損失。

二、合同控制的目標

（一）合同事務合法合規

在《行政事業單位內部控制規范（試行）》中關于內控的目標首先是保證經濟活動的合法合規，所以在合同管理的整個過程首要目標是要符合《合同法》、《政府采購法》等法律法規，保證事業單位的經濟活動合法、規范的運行。

（二）合同科學立項，嚴謹簽訂

事業單位在訂立合同前，對于合同立項的必要性、供應方的選擇、金額等重要要素需要由管理決策部門進行集體研究，特別是涉及到“三重一大”的一些事務要廣泛收集意見，民主集中決策，避免以權謀私，在訂立時要保證公平、公開的協商、談判，合同內容要準確、全面，要素齊全、合同審批、授權程序完整嚴謹。

（三）合同履行嚴格監管

在合同履行過程中要進行有效監控，在合同約定的期限要達到此項經濟活動的目標，如遇到履約困難、或者出現合同糾紛、變更、解除等狀況，要及時采取應對措施，保證單位的權益，防范財務風險。

（四）合同檔案安全完整

確保與合同簽訂、履行、變更、解除等各個環節的合同資料及時完整的留存歸檔，作為日后的備查和使用，同時也要做好保密工作，防止以任何形式泄露合同全過程中涉及的各類秘密。

三、加強合同控制的措施

（一）增強法律意識，樹立內控理念

隨著事業單位改革的深化，事業單位參與的社會服務越來越多，與市場經濟的關系越來越緊密，單位簽訂的合同逐年增多，涉及的金額也逐年增大，現在國家對廉潔從政的要求也比較高，所以以往單位管理層以個人意志為主，法律意識淡薄的思想一定要轉變，不然很容易忽略了合同內容及條款的準確性，草率簽訂合同造成國有資產的損失，同時也容易產生舞弊和腐敗，損害單位的利益，在這種形勢下作為事業單位的管理層要通過參加法律、內控制度方面的培訓增強法律意識，樹立內控的理念，用法律和制度的手段進行合同管理，帶動整個單位人員的法律意識和內控意識。

（二）建立健全合同內控制度?

在《行政事業單位內部控制規范（試行）》第五十四條規定 ：“單位應當建立健全合同內部管理制度。”制定制度是做好內控的開端，也是內控實施過程中的參照標準，但實際情況是事業單位未制定或者未執行合同管理制度。事業單位應根據《合同法》等規章制度結合本單位管理、現有的規章制度等情況制訂適合的合同管理制度，內容一般包括制定制度的總則、合同管理各個崗位的分工和責任、合同管理的決策機制、合同的審批簽訂控制、合同履行和驗收控制、合同檔案控制、合同考核追蹤及責任追究等。事業單位建立健全合同內部管理制度，并嚴格遵照執行，合同內部控制才能逐步走上規范的軌道。

（三）明確合同內部控制崗位職責分工

根據不相容崗位相互分離的原則，從合同整個運轉過程來看，合同的內部控制過程主要涉及合同執行部門、業務歸口管理部門、合同歸口管理部門。合同執行部門負責提出立項、項目可行性的相關研究、合同他方的背景調查、合同的起草、參與合同的談判、合同的履行情況監控、合同變更和糾紛的處理;業務歸口管理部門主要負責組織業務、法律、財務專業人員對合同立項合同文本審核、參與合同的談判、掌握合同的履行情況、參與變更和糾紛處理;合同歸口管理部門主要負責聯系合作方、組織合同的談判、合同的審簽、合同執行情況的監控和統計、合同的收付款、合同履行過程中所有資料的整理、歸檔、合同糾紛的處理、統一管理法定代表人授權委托書和合同印章等。

（四）合同訂立環節的內部控制

首先，合同立項要與事業單位發展的戰略目標要一致，要對其的可行性和必要性進行充分的論證，走必要的申請程序，避免立項的重復和資源的浪費。立項成功后，合同執行部門要對潛在的合同主體的合法性、履約能力及資質信譽情況進行充分的調研，然后綜合分析相關信息，擬定好合同草案，業務歸口部門負責審核把關形成合同初稿，對涉及專業性強的條款要組織專家對合同文本審核，對涉及到合同金額、收付款方式相關要素要提前和財務溝通好，要對合同的資金往來納入預算管理，實現有效的成本控制。

其次，在進行合同洽談之前需要主動將擬定好的合同初稿發給合作方，并爭取對方同意接受本方案，若有任何異議可通過談判環節協商確定，如涉及到一些金額較大、性質重要或者異議比較的大的合同，合同歸口管理部門需要組織技術、法律、財務、紀檢等相關人員共同組建成談判小組，需要將談判過程與結果詳細的記錄下來，做好保密工作并保證其真實性，維護好單位的利益。

再者，在合同審簽環節，可以根據合同的金額和性質制定分級授權審批制度和合同會簽表，單位所有合同都需要合同執行部門、業務歸口部門、合同歸口部門、財務及紀檢的負責人進行審核簽字，對于需要招投標、金額較大、性質重要的合同需要領導班子集體決策和會簽，其他合同可由單位一把手授權分管領導審批。

最后，在合同蓋章環節，印章管理人要嚴格審核合同性質、金額和合同審批人權限是否匹配，避免發生越權審批或審批不全的現象，確認完成合同審批后應在合同的簽字頁和騎縫上蓋章，妥善保管印章并做好用印事項的登記。

（五）合同履行環節的控制

在合同履行過程中，合同歸口管理部門要實時追蹤合同履行情況，對合同的履行全過程進行監督控制，合同執行部門要根據合同約定的內容，落實好合同的實施進展情況，對外和合作他方做好溝通交流，關注可能或已經發生的問題，并收集履行過程中重要的資料單據，對內與合同歸口部門做好合同進展情況的溝通，如發現他方不履行或者不完全履行合同義務，要代表單位進行協商，并及時反饋單位領導，采取合同變更或解除等保護性措施。如果產生糾紛按照違約條款，在法律規定的時效期間內，申請仲裁或提交司法機關處理。

合同歸口管理部門要建立合同臺賬，根據合同執行部門提交的資料做好每一份合同的履行記錄，按合同約定做好收付款工作并進行序時登記，定期向領導匯報合同執行情況，并且定期要與財務部門核對合同的結算情況，避免財務風險。

合同履行完畢把合同文本、執行中的重要單據及變更、解除等文書及進行統計、分類、整理、歸檔成冊妥善保管，定期提交檔案室存檔。

（六）做好合同內部控制的評估

年終單位內控監督部門可對一年來的合同管理情況進行評估，主要關注各個合同崗位負責人是否履職盡責，合同的決策目標是否達到預期，合同的訂立和履行等方面是否合法合規，查找合同控制中存在的問題，究其原因及時調整內控策略，完善風險防范機制。

參考文獻

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