新時代政府職能轉變的四個向度

岳嵩

【摘要】新時代政府職能轉變的一個重要方面就是要對現有的“職責同構”現象進行調整，充分發揮中央與地方的“兩個積極性”，逐步建立起中央與地方政府間關系的制度化機制，形成協調配合的“伙伴式”地方政府間關系，將政府職能轉變的動力充分融入到政府間關系的調整之中。

【關鍵詞】新時代 政府職能轉變 政府職責 向度

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

黨的十九大報告中明確提出，“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監督方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。這表明政府職能轉變是建設服務型政府、優化政府運行過程的前提條件，也是行政體制改革的重要推動力。新時代以來，政府職能轉變是行政管理體制改革的核心，是提高政府治理效率的關鍵，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的著力點。所以，政府職能轉變具有非常重要的現實意義。

職責向度：明確市場經濟條件下政府的角色和職責

在計劃經濟時代，政府作為一個“全能型”的角色，掌管著經濟和社會的方方面面，通過直接的行政方式對各類資源進行調控。隨著社會主義市場經濟體制建立與完善，政府已經不能以“全能”的角色出現在經濟社會發展中，這就必然需要轉變政府職能，推動政府角色和職責在市場經濟條件下重新界定。政府角色隨著職能的轉變逐步變為市場的監管者和宏觀調控的管理者，并且確定政府的職責為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”，這是社會主義市場經濟條件下政府四項基本職能。具體而言，政府在經濟和社會發展的各項活動中，從原有的直接管理轉變為間接管理，微觀管理轉變為宏觀管理，直接進行資源調配轉變為規劃、協調與監管資源市場化分配等。

在經濟調節方面，政府職能轉變實現了政府原先控制一切資源調配職能的變革，充分尊重市場在資源配置中起決定性作用的客觀規律，在此基礎上發揮宏觀調控職能，對市場經濟的發展起保駕護航的作用。在市場監管方面，充分尊重“看不見的手”與“看得見的手”的配合作用，明確政府與市場的關系，做到政府職責不越位、不缺位，保證市場健康、規范的運行。社會管理方面，政府對社會空間進一步放寬，加大“體制外”空間的范圍，理順政府與社會關系，對社會團體和民間組織進行更加合理的引導性建設，使其能夠充分服務中國特色社會主義建設，并發揮更加有效的作用。在公共服務方面，進行政府機構改革，調整并明確政府服務職責，特別是將地方政府轉變為規劃并提供公共服務的重要主體。建設服務型政府就是要把政府的主要職能轉移到為社會提供公共服務上來。建設服務型政府不是一個具體的工作和任務，它更多是政府發展方向的一個全新定位，是一個標尺、一面旗幟，它對政府職能的全面轉變提出了更高的要求和目標，并將對中國的政治體制改革提供新一輪強大的推動力。經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面共同發揮作用，成為新時代政府角色定位和職責界定的一個重要指向。

治理向度：推動政府間關系的優化

改革開放之前，中央與地方之間實行“統收統支”的財政政策，雖然在不同時期有不同調整，但是總體情況沒有變化。同時，中央對地方進行了全面的管理，如干部下管兩級，對地方規劃進行干預等，都使得地方政府存在活力不足的情況。改革開放之后，中央政府和地方政府之間的關系逐步發生變化。隨著財稅制度，特別是分稅制的推行，地方政府在財政上擁有了一定的自主權，可以靈活進行一定的財力調配，實現地方的規劃目標。政府職能轉變之后，中央政府對地方的管理也出現了一定的“松動”，政府間關系出現了很大的改變，地方的活力得到了一定的激發。雖然政府職能轉變與政府間關系的變化衍生出了“地方主義”和“山頭主義”等弊端，但是從總體上來看，地方政府在擁有了一定財政自主權的前提下，本地區的規劃和決策權也在進一步下放，能夠更加從本地區的實際角度來進行行政決策和實施，地方政府及其相關部門的“自主”意識得到激發。

同時，與中央政府和橫向政府及部門間的關系也進一步“磨合”與“優化”，逐步形成了協調性的政府間運行模式。進入新時代以來，中央與地方關系進一步優化，配套的財政稅收制度也得到完善，政府職能轉變在地方政府積極性方面的作用進一步突出。但是政府間“職責同構”的現象依然普遍存在，地方政府機構及部門的設置很多是對中央政府或上級政府機構的“復制”，這對于政府間縱向關系的優化還是非常不利的，同時也給地方政府進行本地區治理帶來一定的問題。由此，地方政府的活力激發就遇到了“瓶頸”。所以，新時代政府職能轉變的一個重要方面就是要對現有的“職責同構”現象進行調整，在保證中央政府權威的基礎上，充分尊重地方政府的自主性，充分發揮中央與地方的“兩個積極性”，逐步建立起中央到地方政府間關系的制度化機制，形成協調配合的“伙伴式”的地方政府間關系，將政府職能轉變的動力充分融入到政府間關系的調整之中。

社會向度：實現政府和社會關系的良性互動

政府職能轉變使政府對社會控制的范圍縮小，增加了市場經濟制度下經濟組織和社會組織的發展與活躍，拓寬了“體制外”的社會空間。改革開放以來，政府職能轉變注重對原有計劃經濟時期高度集中的政府管理體制的方面進行有序的調整，逐步改革了原有的“單位制”，打破了“條式”的國家—單位—個人的體系，建立了網絡化的社會治理框架。特別是社會主義市場經濟體制確立之后，大量民營企業、外資企業和個體勞動者充分發揮作用，實現了市場的繁榮與社會結構的變化，這都是在政府經濟管理職能和社會管理職能調整的基礎上進行的，政府已經不是單純的完全控制者，而成為了市場監管和公共服務的主體。同時，隨著社會階層的分化與重組，各類社會組織與民間團體大量涌現，其性質也五花八門，參差不齊。各級政府針對這一現實情況，必須要對政府與社會的關系進行重新梳理，對社會組織和民間團體進行有效的甄別，進而與社會組織進行一定程度的合作，在保證政府主導的基礎上，充分實現社會組織參與到相應社會管理的過程中來，并積極發揮作用。

政府對社會管理職能的變化，使得社會活力提升，社會成員之間的聯系自由化、多元化，雖然存在政府相關管理力度弱化的現象，但是總體上來看政府保證了社會彈性機制的形成，提高了社會在遭遇經濟波動與社會失序現象時的自我防范能力，政府社會管理的職責實際上呈現出了頂層化、宏觀化的傾向。新時代政府職能的進一步轉變可以有效實現政府與社會關系的協調化、規范化、合理化，保證社會空間中各類積極力量的發展，實現經濟發展中社會因素有益作用的發揮，保證經濟、社會的健康運行。

協同向度：保障中國政治制度體系合理運轉

當代中國政治制度是在中國共產黨的領導下，人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度、城鄉基層群眾自治制度和民族區域自治制度等共同組成的制度體系，政府是政治制度體系的“結合部”和執行者。政府作為黨和國家決策的執行者，具有整體性的協調作用，特別是在全面深化改革時期，注重系統性、整體性、協同性是全面深化改革的內在要求，也是推進改革的重要辦法，所以政府在政治制度體系運轉中發揮的協調作用就更加重要。具體而言，政府職能轉變可以以推動行政管理改革為切入點，加強黨的領導和黨的建設，推動根本政治制度的進一步落實，提升參政議政作用的發揮，保障人民的知情權、參與權、表達權和監督權，形成有效權力制約和腐敗監督體系，將各方制度進行有效的協調，形成制度體系作用的最大化。

（作者為南京師范大學公共管理學院副研究員）

【注：本文系國家社會科學基金重大項目“中國政府職責體系建設研究”（項目編號：17ZDA101）階段性成果】

【參考文獻】

①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。

②朱光磊等：《政府職能轉變研究論綱》，北京：中國社會科學出版社，2018年。