重慶市：工業用地全生命周期管理

■ 駱虹蒞

近年來，國家和重慶市委市政府多次提出強化工業用地供應管理，提升工業用地效率。同時自然資源部也將工業用地供應改革作為工作要點之一。通過對重慶市部分工業園區開展調研，分析目前重慶市工業用地管理存在的問題，探索實施工業用地全生命周期管理，對于倒逼企業增強創新能力，促進產業項目經濟轉型，縮短土地周轉期限，提高土地利用效率具有重要意義。

一、重慶市工業用地管理面臨的問題

為全面準確把握重慶市工業用地在全生命周期管理各個環節存在的問題，對主城區兩江新區龍興、魚復、水土工業園區，城市發展新區大足區工業園區、雙橋工業園區、高新技術產業開發區和長壽經開區、長壽工業園區進行了調研。通過梳理歸納，重慶市工業用地供應管理存在以下幾個方面問題：

（一）項目準入審查不嚴，部分項目質量較低

當前，部分區縣在產業準入政策方面還未建立完善的審查機制，如何審查、由誰主導、結果如何體現等都缺乏明確規定。一些經濟欠發達或區位優勢不明顯的園區招商引資難度較大，對入區投資項目來者不拒，忽視了項目質量，不利于開發區科學、持續、高效發展。同時，由于缺乏對項目的投資前景、環境影響、融資渠道、投資強度等綜合考慮，受融資、經營、政策等影響，易造成土地閑置、用地不夠集約。

（二）供應年限較長，土地供需矛盾大

目前，工業用地仍按法定最高年限50年一次性供應，但據調查，我國企業的平均壽命不足17年，政府的優惠政策和園區投入大量財力、物力、人力招商引資來的企業并不能保證在土地使用期內帶來穩定的財稅收益。同時，由于企業一次性買斷50年的土地使用權，有權在倒閉后繼續占有，加大了土地騰退難度和回購成本，極易造成土地、房屋的空置浪費。隨著新型城鎮化建設進程的不斷加快，一邊是用地指標越發吃緊，一邊是土地空置、騰退緩慢，國有建設用地供需矛盾更加突出。

（三）供應方式流于形式，市場配置程度不高

目前工業用地使用權多以招標拍賣掛牌方式出讓，但地方政府由于利益的驅使，為了盡可能多地引進資金和項目，與用地單位多采取“一對一”定向出讓方式。“一對一”定向出讓方式，就出讓方而言，是一種主動讓利的行為；對土地使用者來說，是一種不公平、不公開、不公正的競爭。其結果易造成土地市場配置效率低，助長土地投機行為，擾亂正常的土地市場秩序，使工業用地出讓缺乏市場競爭。

（四）土地利用監管薄弱，利用效率偏低

土地利用監管方面存在的問題主要包括以下幾個方面：一是履約管理不力。政府與企業僅簽訂了出讓合同，從示范文本來看，僅對工業項目的固定資產投入和非生產性用地比例有單獨規定，產出效益、創造稅收等核心指標沒管住，且無有效監管措施，企業違約成本低，招商目標難以實現。二是轉讓審查不嚴。工業用地擔負著投產創收重任，但當前轉讓審查與其他用地并無差別，受讓企業水平無法保障，二級市場準入同樣缺失。三是退出機制不健全。除政府實行片區性收回外，因針對單個企業的退出機制不完善、收回成本過高，閑置用地、低效用地處置等都非常困難。

二、對策建議

結合前述對重慶市工業用地管理問題的分析，借鑒其他地區工業用地供應管理政策的有益探索，為切實加強重慶市工業用地供應管理，促進土地資源節約集約利用，提出以下建議：

（一）健全工業用地產業準入機制，嚴格用地標準

為提高工業用地利用效率，地方政府必須依據投資協議、注冊資本、投資強度、產出效益等各項指標對工業項目的合理性進行縝密論證，確保落地工業項目能夠存活并產生良好的經濟效益。尤其對于招商引資項目以及用地面積較大的重點、重大工業建設項目，必須會同相關職能部門或者征求專家意見對項目用地論證后，方能確定供地計劃。具體來說，地方政府須對工業企業的新增用地需求層層把關，嚴格控制。對一些規模較大，分期實施的大中型工業項目，地方政府要依據“整體規劃、總量控制、分期供地、限期開發”的原則，預留規劃用地范圍，按照實際到賬資金和生產建設進度進行分期供地，不得先供待用；對企業申請增資擴建用地的，要求必須優先使用已有建設用地，并將已有的土地與新申請用地數量一并核算用地指標；對同一企業有多處土地，部分土地尚未落實項目投資建設的，或已批土地尚未建設的，不再安排新的用地。

（二）改革供應方式，試行彈性年限出讓

租賃、出讓均是《土地管理法》規定的國有建設用地有償使用方式，但目前工業用地供應基本為50年一次性出讓，采取租賃供地或縮短年限出讓的較少。建議充分考慮市場需求和工業企業壽命周期普遍較短的現實特點，盡快探索工業用地租賃和彈性出讓供應方式。工業用地租賃建議借鑒上海、廣州、深圳、臨沂等地先進經驗和重慶市實際，規定工業產業項目用地首期租賃時間不得超過5年，租賃期滿，符合工業產業項目用地續租條件的，可以申請辦理續租。租金的測算以評估的出讓市場參考價折算成的對應年期的租金為參考，集體決策確定。對于彈性出讓的年限，結合對各類別工業項目產業壽命的統計分析，可規定重慶市工業用地彈性年期出讓的最高年限為20年。符合出讓續期有關規定條件的，出讓年期屆滿，經審查批準，可以申請辦理續期。

（三）構建土地利用動態監管機制，實行項目全過程管理

工業用地供后監管難點主要表現為閑置土地處置難、企業開竣工監管無抓手、企業投資稅收達不到合同約定處理難等。建議參照深圳等地的先進做法，讓土地使用者與開發區管委會或產業行政主管部門簽訂產業用地監管協議書，合同和產業用地監管協議書共同作為工業用地供后監管與考核的依據。同時，引入合同履約監管制度、項目竣工驗收管理制度和考核評價制度，以合同履約管理、竣工驗收管理、考核評價成果應用等規定為抓手，努力強化工業用地供后監管。此外，強化工業用地供后監管還應明確對增減建筑面積處置、續租續期條件、租賃轉出讓要求、轉讓管理規定、擅自改變用途處置等情形的規定，并構建工業用地退出與收回機制，盡量疏通工業用地退出渠道。

（四）實行不同區域、不同產業類別差別化對待，強化新型工業用地供應管理

為體現區域的差異化管理，建議依據不同產業類別、不同功能區，設置四種供地情形，即“不予供地”、“租賃”、“先租后讓”和“彈性出讓”。對于產業禁投清單明確的“淘汰”類和“禁止”類項目，在該區域不予供地；對于產業禁投清單明確的“限制”類項目，實行“租賃”和“先租后讓”，對規模較小的農副產品加工、食品制造等行業統一實行“租賃”，對規模較大的裝備制造等支柱產業實行“先租后讓”。同時，按照各功能區產業定位不同，對其中各區域鼓勵的產業類別和區域支柱型產業實施“彈性出讓”。為體現產業用地類別的差異化管理，建議分傳統工業產業項目、標準廠房項目和生產性服務業項目三種項目用地類型，制定不同的用地管理模式。同時，還應在出讓合同及產業監管協議書中對項目設計要求、建設標準、可用于租售的建筑面積比例、租售價格、租售對象要求等事項進行明確約定，作為土地供后監管的依據。

（五） 盡快開展工業用地全生命周期管理改革試點，加快研究制定工業用地全生命周期管理相關辦法

建議針對前述改革方向，選取改革積極性較高、工業園區發展較好、工業用地資源緊缺的區縣，先行開展相關試點工作。在試點成功經驗總結基礎上，研究制定《重慶市工業用地全生命周期管理實施辦法》，進而指導全市工業用地供應管理改革。