珠海城市更新項目規(guī)劃方案量化分析

■ 張浩彬 趙自力 程志萍 劉紀東 麥泳賢

一、現(xiàn)階段的珠海城市更新規(guī)劃及評估體系

（一）更新單元規(guī)劃

1.劃定規(guī)劃邊界

更新單元作為城市更新項目的規(guī)劃邊界，是城市更新項目規(guī)劃組織的基本空間單位，一般是以城市更新改造項目的用地范圍為重點研究區(qū)域，綜合考慮了所在區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化關系的延續(xù)性，并結合道路、河流、產(chǎn)權邊界等自然地理要素予以劃定。更新單元一般連片分布，其范圍內可以包含不止一個城市更新項目。

圖1 城市更新項目“規(guī)劃+評估”管控體系圖

圖2 更新單元范圍劃定示意圖

2.確定規(guī)劃指標內容

珠海市城市更新項目更新單元規(guī)劃具體編制過程及技術要求主要參照控制性詳細規(guī)劃或者修建性詳細規(guī)劃進行管理，包括但不限于以下內容要素：

更新要素，包括更新目標、更新方式、“補公”類型與規(guī)模等；

其他規(guī)劃要素，主要包括了用地類型、功能空間布局及規(guī)模。此外，也應該包含必要的更新單元概念性布局規(guī)劃和城市設計指引以及與城市總規(guī)、片區(qū)控規(guī)、更新專項規(guī)劃和其他專項規(guī)劃等相關內容的銜接或者符合性說明等。

（二）評估內容體系

珠海市現(xiàn)行城市更新政策規(guī)定的評估內容主要包括公服基礎設施評估、交通承載力評估、經(jīng)濟測算評估和景觀風貌/文保評估等內容，其中：

1.公服基礎設施評估，主要以劃定的更新單元為評價范圍，對比更新規(guī)劃前后區(qū)域內人口增減情況，從公共管理與社區(qū)服務設施、文化設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施、商業(yè)金融設施、教育科研設施、社會福利與保障設施、體育設施、區(qū)域給水、區(qū)域排水、供電、燃氣供應和通信等多個維度評價區(qū)域范圍內設施規(guī)模與數(shù)量的標準符合情況。

2.交通承載力評估，根據(jù)《建設項目交通影響評價技術標準CJJ/T141-2010》及有關規(guī)定，主要以劃定的更新單元及周邊區(qū)域為評估邊界，具體分析項目規(guī)劃并建設實施完成前后交通流量的變化，進而對交通流量變化引起的區(qū)域交通影響程度、建成后的道路服務水平等進行評價。

3.經(jīng)濟測算評估，以更新項目為具體研究對象，研究從項目啟動、規(guī)劃申報到建設完成的成本投入及預期收益（或價值）情況。

4.景觀風貌/文保評估，主要分析項目規(guī)劃并建設實施完成以后對城市景觀風貌的影響及協(xié)調性，查核確認更新單元范圍內是否涉及文物保護主體，并做必要說明。

（三）存在的問題

由于資本的逐利性，參與城市更新工作的房地產(chǎn)開發(fā)商一味追求經(jīng)濟效益，政府則需要從城市整體的角度出發(fā)維護公眾的利益，如何在規(guī)劃層面實現(xiàn)經(jīng)濟利益與綜合管控的平衡，是政府和開發(fā)商博弈的焦點。

所以，現(xiàn)行“規(guī)劃+評估”的城市更新管控體系，一方面是給予市場主體合理的投資回報，確保市場化手段運作城市更新項目走的通；另一方面，基于規(guī)劃這一政府最主要的行政干預手段，通過多維度的綜合評估來保障城市更新項目的科學性、合理性，切實維護公眾利益。

但是，實際推進城市更新工作的過程中，存在以下問題：

1.城市更新項目規(guī)劃方案一般由市場主體直接委托規(guī)劃設計單位編制，考慮到中國規(guī)劃設計行業(yè)特殊的甲、乙方關系背景，實際的城市更新工作中，基于經(jīng)濟測算評估，項目開發(fā)強度指標（主要是項目規(guī)劃建設容積率指標）一般在前期即通過變相“綁架”規(guī)劃方案提前落實（如圖3所示）。

2.城市更新經(jīng)濟評估方法、過程和結果由于缺少統(tǒng)一的標準，既無法對規(guī)劃編制工作進行規(guī)范，也增加了政府部門審查、決策環(huán)節(jié)的工作難度，更不利于形成有效的監(jiān)管依據(jù)，進一步刺激了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的不合理利潤訴求。

圖3 城市更新項目規(guī)劃編制、審批與建設實施流程

二、量化分析技術方法研究

（一）測算評估標準指標體系建立

在廣泛調研舊工業(yè)區(qū)、舊城鎮(zhèn)和舊村莊等各類城市更新項目的基礎上，梳理并篩選城市更新經(jīng)濟測算評估涉及的要素內容，并結合項目管理需求，最終確定包括基本條目（項目管理工作需要）和經(jīng)濟測算評估指標條目在內的、面向全類型城市更新項目的標準指標體系，具體包括：

1.基本條目，主要是以項目為單位、面向管理工作的項目基本信息，包括項目所屬的城市更新項目類別、項目用地產(chǎn)權的登記情況（面積等指標）、項目更新單元規(guī)劃的“補公”用地面積、公租房規(guī)劃配建情況、公共服務設施等其他建筑面積（即規(guī)劃“建筑補公”的面積）、項目規(guī)劃可建設用地面積、項目原有物業(yè)產(chǎn)權的認定面積、項目規(guī)劃回遷的建筑面積、融資開發(fā)規(guī)模項目更新單元綜合容積率及總計容積率建筑面積等11個類別方面的信息。

2.經(jīng)濟測算評估指標條目，涵蓋城市更新項目規(guī)劃、建設的全生命周期，一共包括前期費用、建安費用、裝修費用、參與測算相關費率與開發(fā)周期、開發(fā)價值等五個類別。

（二）基于標準指標體系的算法研究及模型建立

城市更新項目經(jīng)濟測算評估的實質是以項目啟動時點為基準，對經(jīng)過一定周期建設完成后的項目預期收益及該過程的投資成本進行測算，故可借鑒較成熟的房地產(chǎn)投資估算假設開發(fā)法（又稱剩余法）。根據(jù)《中華人民共和國國家標準房地產(chǎn)估價規(guī)范》（GB/T 50291-2015）中關于假設開發(fā)法的適用規(guī)則，結合城市更新工作實際，基于上述經(jīng)濟測算評估標準指標體系建立城市更新項目經(jīng)濟評估數(shù)學模型如下：

1.測算評估城市更新項目的總預期收益，由項目開發(fā)完成后的價值減去項目銷售稅費得到。其中：

開發(fā)完成后的價值（Y）為各類型物業(yè)（包括市場主體自持部分）市場銷售單價與對應建筑面積乘積之和

銷售稅費為開發(fā)完成后的價值與銷售稅率的乘積

2.測算評估城市更新項目的總成本費用，具體包括前期費用、建安費用、裝修費用、銷售費用。其中：

前期費用包括土地成本（包含取得土地時應負擔的稅費）、貨幣補償成本、建筑物拆除成本、更新涉及的其他前期費用

建安費用為各類型物業(yè)建安費用單價與建筑面積乘積之和，同時考慮了項目開發(fā)管理費用支出及項目建安周期內的投資利息支出

裝修費用為各類型物業(yè)裝修費用單價與建筑面積乘積之和，同時考慮了項目開發(fā)管理費用支出

銷售費用（COS，Cost of Sales）按開發(fā)完成后房地產(chǎn)價值與銷售費率的乘積計

注：上述計算結果已包括前期費用、建安費用、裝修費用涉及的管理費用、利息支出。

3.計算項目利潤及成本利潤率，統(tǒng)一明確基于上述指標的項目利潤及成本利潤率為城市更新項目經(jīng)濟測算評估的最終結果指標。利潤及成本利潤率的計算公式為：

項目利潤（Z）=項目預期收益-項目更新總成本

項目成本利潤率(R)=項目利潤/項目更新總成本

三、案例分析

根據(jù)珠海工作實際，對原有產(chǎn)權建筑物進行完全拆除并重新規(guī)劃建設的拆建類城市更新項目較復雜，且一般涉及資金金額較大，市場主體利益訴求也比較高。所以，本次研究區(qū)分建筑性質按工業(yè)建筑拆建更新、城鎮(zhèn)建筑（包括商業(yè)、居住等建筑）拆建更新各選擇一個項目實例對上述模型進行校核分析，具體結果如表3、表4所示。

表3 案例項目基本條目明細

表4 案例項目經(jīng)濟測算標準指標明細

（一）案例指標情況

案例一申報方案項目利潤34428萬元，成本利潤率為13.47%，案例二申報方案項目利潤15602萬元，成本利潤率為0.98%。

表5 基于模型的案例實際測算與申報方案結果對比

（二）測算結果及對比

基于模型的實際測算結果表明，兩個項目的實際項目利潤及成本利潤率指標均顯著高于項目城市更新單元規(guī)劃中的經(jīng)濟評估測算結果，原因是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（即項目城市更新單元規(guī)劃的申報單位）在進行項目經(jīng)濟測算評估時未能準確核算項目總預期收益或總成本費用。如表5所示。

可以發(fā)現(xiàn)，案例一由于申報方案更新總預期收益低于實際測算結果、總成本費用高于實際測算結果，導致申報方案中項目利潤與成本利潤率都顯著低于實際測算結果；案例二申報方案更新總預期收益雖然略高于實際測算結果，但是總成本費用明顯高于實際測算結果，導致申報方案中項目利潤與成本利潤率也都顯著低于實際測算結果。

可見，通過建立標準指標體系與算法模型，能夠支撐城市更新項目規(guī)劃方案的規(guī)范化、定量化評估分析與審批決策，一定程度上避免或減小城市更新項目開發(fā)強度與項目經(jīng)濟測算評估直接掛鉤導致的區(qū)域開發(fā)強度不合理增加問題。

歸納以上，其現(xiàn)實意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是統(tǒng)一標準的經(jīng)濟測算評估指標體系與算法模型，能夠支撐城市更新單元規(guī)劃在統(tǒng)一標準框架下的的量化分析與評估，提升了城市更新項目規(guī)劃方案的規(guī)范化水平。

二是統(tǒng)一標準的經(jīng)濟測算評估指標體系與算法模型，能夠為更新單元規(guī)劃編制、公服基礎設施評估、交通承載力評估及景觀風貌/文保評估提供標準成果組織的借鑒，為城市更新項目整體規(guī)劃方案的量化分析與審查校核提供技術方法參考。

三是統(tǒng)一標準的經(jīng)濟測算評估指標體系與算法模型，是城市更新項目數(shù)據(jù)資源整合與共享的前提，能夠為城市更新工作信息化建設的高效實現(xiàn)提供保障，同時為政府部門的后期監(jiān)管（如誠信管理等）提供依據(jù)。