政府投資綜合管廊的決策分析

■ 許蘭森 湯 旭 劉 進 牟 翔

一、政府投資綜合管廊建設(shè)現(xiàn)狀

為了解我國目前綜合管廊建設(shè)投融資模式現(xiàn)狀，重慶市城市管線綜合管理事務(wù)中心于2018年對全國部分城市地下綜合管廊建設(shè)項目進行調(diào)研，項目涉及23個省市自治區(qū)，涉及76個管廊工程建設(shè)項目，建設(shè)總長度約1060公里。詳見表1。

表1 調(diào)研綜合管廊項目分布表

調(diào)查基本情況如下表2所示：

表2 調(diào)研項目投融資模式分析表

從表2可以看出在綜合管廊建設(shè)投資方面，政府出資建設(shè)的綜合管廊項目占調(diào)研數(shù)量的比例達90%，項目投資總額比例更是達到95.68%，政府投資建設(shè)模式在管廊建設(shè)方面處于絕對的優(yōu)勢。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因大致歸結(jié)為以下幾個原因：一是綜合管廊建設(shè)一次性投資昂貴，短時間難以取得經(jīng)濟效益。二是各工程管線主管單位不同，權(quán)屬單位眾多，難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。三是后期運營管理難度大，管理不善易出現(xiàn)安全問題且運營管理費用較高。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）及《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）有關(guān)要求，政府投資資金只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主，原則上不支持經(jīng)營性項目。綜合管廊作為城市基礎(chǔ)設(shè)施，符合政策規(guī)定的不能有效配置資源的公共基礎(chǔ)設(shè)施。

政府出資建設(shè)模式的具有以下幾個優(yōu)點：一是能夠有效防范項目的投資建設(shè)風險。二是能夠保障為管線單位提供服務(wù)的穩(wěn)定性。三是降低了管線單位的費用支出。四是保證政府對綜合管廊的控制，所有權(quán)歸屬非常明確。為降低工程造價，綜合管廊項目建設(shè)一般同步于城市道路建設(shè)，不便于分期建設(shè)，投資規(guī)模較大，政府出資建設(shè)勢必會加大財政負擔，所以政府出資（全額投資、投資補助、貸款貼息、PPP模式等）建設(shè)綜合管廊必須經(jīng)過國家投資主管部門依據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展，以實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)節(jié)、滿足國家經(jīng)濟安全和社會公共需求、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，按照符合政府投資范圍和政府投資目標，作出是否投資建設(shè)項目的決定。

二、管道直埋與管廊敷設(shè)方式全生命周期成本分析

（一）管道直埋方式成本

工程管線傳統(tǒng)直埋方式在綜合管廊全生命周期內(nèi)總的成本可以表示為：

通過各管線行業(yè)實際調(diào)研情況，綜合管廊全生命周期（100年）內(nèi)各種管線以直埋方式出現(xiàn)的重復敷設(shè)次數(shù)為：電力管線2次（每30年更新一次），通信管線4次（每20年更新一次），給水、中水、燃氣3次（每25年更新一次），污水2次（每30年更新一次）。

（二）綜合管廊全生命周期成本

綜合管廊全生命周期總成本：

綜合管廊日常維護成本包括運行費、維護及檢修費、大中修費等，而分攤到各入廊管線單位的日常維護費還需考慮利潤率、對附屬設(shè)施的使用強度、在管廊中的空間占比等。具體計算公式如下：

（三）綜合管廊全生命周期經(jīng)濟分析

將綜合管廊全生命周期產(chǎn)生的總成本T2與各種管線采用傳統(tǒng)直埋敷設(shè)產(chǎn)生的總成本T1進行比較，可以從經(jīng)濟效益方面判斷管廊項目是否可行，對某一類管線也可以通過管廊全生命周期的經(jīng)濟分析，判斷由傳統(tǒng)敷設(shè)變?yōu)檫M入管廊是否經(jīng)濟，為管線單位決策是否入廊作為參考依據(jù)。

三、綜合管廊建設(shè)政府投資經(jīng)濟效益分析案例

本文以某綜合管廊工程項目為例，進行綜合管廊與傳統(tǒng)直埋敷設(shè)方式在綜合管廊全生命周期內(nèi)經(jīng)濟性比較，比較結(jié)果可以為政府投資主管部門及建設(shè)單位決策提供參考依據(jù)。

綜合管廊工程項目規(guī)劃建設(shè)總長度50.7公里，入廊管線為給水、電力（110kV及10kV高壓電力）、通信、中水四類管線，規(guī)劃道路采用矩形雙倉（長度30.6公里，凈空7.5m×3.5m），現(xiàn)狀道路上采用拱形三艙（長度20.1公里，凈空7.8m×6.35m）。

上述計算僅考慮了項目直接費用部分，在綜合管廊全生命周期內(nèi)采用傳統(tǒng)直埋敷設(shè)直接費用支出為105.82億元，管廊形式直接總費用支出129.89億元，費用支出增加了24.07億元，增加比例22.7%。

表3 管線全生命周期支出費用表

表4 管廊全生命周期成本費用表

對管線權(quán)屬單位，除中水管線在管廊全生命周期內(nèi)總支出費用有所增加外，其他各類管線（電力部門統(tǒng)籌考慮10KV和110KV兩類，成本降低2.05%）都是降低了支出，總成本降低比例達到10.72%，具有明顯的經(jīng)濟效益。此外給水、燃氣等介質(zhì)輸送管道的入廊也可以大大降低管道漏損率，提高有效供給，產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟效益。據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》（2015年）統(tǒng)計，2015年重慶供水管道共為13803.80公里，年漏損量為14122.53萬立方米/年，折合約10231m3/（km·年），據(jù)此計算給水可減少損失4.09萬元/（km·年）；天然氣管道共為20051.24km，年漏損量為13247.70萬m3/年，折合約6606.7m3/（km·年），據(jù)此計算燃氣可減少損失1.255萬元/（km·年）。

對政府投資部分，在管廊全生命周期共支出直接費用34.41億元，財政資金轉(zhuǎn)換為固定資產(chǎn)，考慮高壓電纜下地產(chǎn)生的土地釋放及增值（以2017年土地成交均價為641.64萬元/畝計算，土地釋放收益可達47.32億元），對于政府投資也是具有明顯的經(jīng)濟效益。

從綜合管廊全生命周期經(jīng)濟效益分析考慮，項目具有可實施性。分析案例為較為極端情況下的現(xiàn)狀道路占比高，導致建設(shè)成本大幅度提高，若管廊與道路同步建設(shè)，工程投資降低，經(jīng)濟效益將會更加明顯。