北京市老舊小區綜合整治路徑探索

■ 李子揚

一、北京市正探索老舊小區治理體系

2012年，為落實國務院、住房和城鄉建設部開展防震減災和建筑節能工作的部署，北京市制定了《北京市老舊小區綜合整治工作實施意見》，對1990年之前建設且建設標準、設施設備、功能配套明顯低于現行標準的老舊小區，實施了以抗震節能為主、環境治理為輔的綜合整治。“十二五”期間，全市共完成6562萬平方米市屬老舊小區綜合整治(其中完成樓棟抗震節能改造共5529萬平方米)，共涉及小區1678個，樓棟1.37萬棟，惠及81.9萬戶，七分之一的城鎮居民受益。整治后的老舊小區，切實增強了人民群眾的獲得感。

2016年底，北京市委、市政府決定開展新一輪老舊小區綜合整治工作，要求新一輪老舊小區綜合整治工作要立足改善，將整治和提升相結合，增強和優化社區服務功能，適應和回應群眾的新需求。2017年，圍繞節能改造、上下水更新、增設停車位、加裝電梯和架空線規范梳理及入地等內容，經市政府批準，在中心城區和通州區選取了10個小區率先開展新一輪老舊小區綜合整治試點，為全市“十三五”時期老舊小區綜合整治摸索經驗。在總結試點項目實施經驗基礎上，市委市政府決定，擴大老舊小區綜合整治實施范圍，制定了《老舊小區綜合整治工作方案（2018-2020年）》。方案提出“六治七補三規范”的工作目標，即治危房、治違法建設、治開墻打洞、治群租、治地下空間違規使用、治亂搭架空線，補抗震節能、補市政基礎設施、補停車設施、補居民上下樓設施、補社區綜合服務設施、補小區治理體系、補小區信息化應用能力，規范小區自治管理、規范物業管理、規范地下空間利用。本輪改造，將依據業主意愿來確定老舊小區改造項目和內容作為亮點，力求把老舊小區打造成居住舒適、生活便利、環境優美、整潔有序、鄰里和諧、守望相助的美麗家園，讓人民群眾生活得更方便、更舒心、更美好。未來，全市將探索建立老舊小區治理體系工作，根據小區實際和居民申報的情況來確定是否列入綜合整治范圍。

二、北京市老舊小區綜合整治存在的問題

老舊小區在具體整治過程中，遇到了新問題，具體表現為以下兩個方面：

（一）厘清“去”與“留”

《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》首次提出減量發展，明確了北京全市建設用地規模、城鄉建設用地規模以及平原區開發強度三下降，要求編制中心城區和新城控制性詳細規劃、專項規劃和重點功能區規劃，開展重點地區城市設計，建立總規引領、全域管控的空間規劃體系。《北京市關于全面深化改革、擴大對外開放重要舉措的行動計劃》，將推動減量發展放在首位，主要采取的措施包括建立城鄉建設用地減量規劃引導機制等。目前制定的全市城鄉建設用地減量實施方案，要求中心城區嚴格實行用地和建筑規模增減掛鉤。

在“疏解整治促提升”倡導“去”字經，北京市總規主導“控”字訣的大背景下，老舊小區綜合整治念的是“留”字歌，很多項目還屬于傳統意義上的在施工地，且改造后的樓體與新建住宅在質量標準上差距不大，這就容易導致老舊小區整治項目從原來明確的“等于號”變成含糊的“約等于號”，受城市建設政策變化影響的可能性在逐步加大。一言以蔽之，很多老舊小區經過綜合改造得以繼續保留在中心城區內，承載眾多居民人口，這與減量發展的思路存在矛盾之處。

（二）統籌“改”與“拆”

在實踐中，出現了文物區內的老舊小區該“改造”還是該“騰退”的討論，項目不落地影響了“歷史文化名城保護發展規劃”的落實；也有剛剛完成節能保溫改造的老舊小區被納入棚改進行征收，造成專項資金、人力成本雙重浪費的現象以及“各區有各區的高招”、全市“一盤棋”“一把尺子量到底”的意識樹立不牢等問題。此外，全國經濟下行壓力依然存在、全市財政收支愈發趨緊，城市發展空間布局更新，都讓社會上對老舊小區改造的大量資金投入產生了不同聲音。伴隨著全國范圍對棚戶區改造的政策收緊，一些城區棚戶區改造開始向老舊小區改造轉軌，被排除棚改范圍的居民寄希望于老舊小區改造帶來實惠、解決難題，加大了老舊小區改造的資金需求。

政策執行的“中梗阻”，財政支持的“腰乏力”，都與高質量發展和精細化發展的要求背道而馳。如何明確政策執行標準，既能激發一線改造熱情又嚴格執行規范內容；如何促使政策疊加后釋放最大效力，達到“財半功倍”的效果都是需要研究的新課題。

三、北京市老舊小區綜合整治的建議

老舊小區綜合整治工作面對諸多挑戰，要充分認識到整治工作的必要性、重要性，從政策解讀、配套執行、輿論宣傳等方面與全市新時代發展模式、發展方向相統一，堅定不移地按照市委市政府的決策部署執行。

（一）成立全市老舊小區綜合整治聯合黨支部

堅持和加強黨對全市老舊小區整治工作的領導，改變原聯席會議的議事協調職能，提升決策機構的政治屬性。要以黨建推動工作開展，將黨建工作貫穿于整治工作的各層級、各環節，落實到“最后一公里”，形成面向一線、面向基層的鮮明導向，落實建設高素質專業化干部隊伍要求，引導廣大黨員干部自覺投身項目一線，真正實現“干部圍著項目轉，黨員圍著群眾轉”的生動局面。以建設整治工作各級黨組織為切入點，積極推進老舊小區綜合整治智庫建設，以項目一線為重點，以專業高校機構為支撐，推動全市老舊小區整治工作政策制定、執行的進度、力度和科學化、實際化水平。

（二）打包相關政策，充分提升政策能量級

減量發展看似控制發展邊界，擠壓城市承載內容，實則重在優化城市內部資源配置，這就需要綜合運用各項政策，打出一套漂亮的政策組合拳。具體到老舊小區綜合整治，如前所述，棚改政策的收緊導致部分棚改項目外溢到老舊小區整治中來，對于此類并軌項目是否可以考慮“聘禮加嫁妝”的模式，綜合運用原本兩類項目的補償或獎勵措施。例如，老舊小區整治中有“征拆一批”的改造方式，需要外遷安置房源，而棚改項目有充足的房源儲備，是否可以考慮以區一級為單位，打破項目間的“玻璃墻”，統籌運用安置房源，釋放政策最大效力，使“兩盤子面”揉進“一盆水”中，做大、做好城市更新、居民安置的蛋糕。

（三）以“去庫存”眼光，動態管理全市老舊小區底賬

老舊小區的底賬不是一成不變的，要推行動態管理的概念。對新增部分，一是落實新“工作方案”要求，積極推動居民業主加入自愿改造行列。二是科學定義老舊小區概念，不簡單以建成年代論，而是動態系統、多維度地界定老舊小區標準。三是將中直、國管系統老舊小區納入全市整治范圍，立足首都功能，深刻把握“四個服務”的要求內涵，推廣“央屬市管”的代建模式。按照中央、市級財政1:1的配置比例，保證專項資金到位。對個別資金撥付有困難的中央單位項目，嘗試“管理權換投資”的模式，以市級投資為主，改造后對項目進行統一物業管理的方式逐步回收投資，這也符合中央單位推進職工住宅社會化管理的要求。

（四）鼓勵大型市屬國企承擔全鏈條整治任務

從第一輪和第二輪試點項目情況看，社會機構參與老舊小區整治的熱情較高，但在專業化能力、領會政策精神、吃透文件規定等方面，特別是在做群眾工作上存在不足。應當鼓勵市屬房企積極參與老舊小區整治工作，將國企作為整治工作的主力軍，社會機構以專業補強的形式參與國企為主導的整治過程中。此舉，在充分尊重各區、各項目個性化改造菜單的基礎上，強化全市整治工作統一規范標準，有效傳導責任，避免真空地帶，推動各項政策科學合理執行落地，確保“一碗水端平”“政策書同文、執行車同軌”。