都市圈
——集成式改革創新的理想空間

■ 國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委員會秘書長 馮 奎

都市圈是集成式改革創新的理想空間，這里有空間主體的創新、制度改革的創新、治理模式的創新以及動力類型的創新。

空間主體的創新

都市圈概念出現之后，最令人擔心的一件事情是，大家又把它混同于以往的一些空間類型。一些高級別的城市，比如一個副省級城市管轄一些地級市、一些區縣，把所管轄的市縣區召集起來，“原先叫副省級城市，現在叫都市圈，你們跟我一塊兒干都市圈”，這種情況非常容易出現。

現在有很多的規劃隊伍，一定會創造新一類的需求。原先一個普通的大城市規劃，現在改名為都市圈規劃。因此在一段時間之內換湯不換藥。都市圈要想行穩走遠，必須要在這些基本的研究上進行一些探討。對空間主體的創新要有認識。

（一）都市圈是軟性空間

都市圈是一個軟性的空間，和以往講的很硬空間不大一致。1小時、半小時或是一個半小時交通圈都有可能。更重要是都市圈的意識，聯系得很緊的市縣區就成為一個都市圈，所以首先強調它是一個軟性的空間。

（二）都市圈是要素融合的空間

都市圈是一個要素融合的空間。和以往行政管控的空間有很大的不同，要素一定是在都市圈里面充分流動。人流、信息流、資金流，還有其它的各種流，一定要能夠充分流動。如果充分流動了，一定是一個都市圈；如果不充分流動，那么這一定不是一個理想的都市圈，所以都市圈一定是一個要素融合的空間。

（三）都市圈是高質量發展的空間

都市圈一定是高質量的發展空間，而不單純是以往講的高速增長的空間，這點也很重要。地方政府有一種力量，特別是行政長官們有一種力量，就是把很多行政力量捏合在一起，然后推動、上項目，經濟很快地增長，實現GDP翻番，或者是以較快的速度超越其它城市。高速增長他們得心應手。但是高質量發展這點很難，這需要新的理念。

所以在空間創新里面，應該強調三點，都市圈是軟的空間、是要素融合的空間、是一個高質量發展的空間。它和以往的硬的空間、行政管控的空間、簡單的高速增長的空間應該有所不同。都市圈是空間主體的創新。

制度改革的創新

都市圈是制度創新、制度改革的空間。例如，房地產調控中有一個階段出臺了一個政策，是指把調控范圍從單一的城市擴大到城市群范圍，就是連同中心城市和周邊的中小城市一塊兒調控。這個政策的執行效果不會太好。實際上，都市圈的出現擴大了調控的范圍，更重要的是使得調控的科學性大大增強。在都市圈范圍之內，大中小城市協調配合，非常有利于根據不同地區的價格出臺很好的政策，讓調控政策更加具有彈性、更加切合實際。也許在核心城市需要控制一定的房價，但是在周邊的中小城市恰恰是應該鼓勵一些人口向這些地方集中。都市圈的概念修正了以往的這樣一種方向。

例如，建設用地的占補平衡掛鉤政策，哪一個區域里實現？目前爭論很多。如果放到全國的范圍來看，還有很多不現實的地方，也會導致土地資源過度向少數、極少數核心大城市集中。如果是在都市圈范圍內，很可能這個問題會有比較現實的路徑。

再如，中國核心大城市發展不充分，中小城市發展也不充分，究竟讓哪些城市先發展、哪些城市后發展？目前沒有理由說今天要加速發展大城市，今后要加速發展中小城市，應該取得發展，這就牽涉到一個發展權的問題。發展權的問題本質上來說要靠什么？靠要素流動，要打通這些城市之間要素不能流動的障礙。如果要素能夠流動，未來就會達到一種比較好的均衡狀態，應該讓市場也能發揮作用，同時使得行政調控手段也能夠就市場失靈的地方予以一定的校正。所以這也是在一個都市圈里可以發揮作用的地方。

都市圈范圍內是人口、經濟密集的地方，也是各種矛盾、各種困難最多的地方，同時都市圈的出現也為解決各種問題找到了一種非常好的、非常理想的集成式改革創新的空間。這樣的空間有利于在一定范圍內探索一些改革創新、探索一些路徑。如果這些地方探索有成效，它又和未來人口要素進一步集聚集中，讓改革的成果能夠和更多的要素分享。所以都市圈一定是一個制度改革創新的空間。

治理模式的創新

都市圈是治理模式創新的空間。我國要在治理體系和治理能力現代化方面有很大的提高。都市圈要形成都市圈特色的治理體系，都市圈自身的治理能力也要有非常大的提升。現在的問題是都市圈要治理什么？由誰來治理？治理的過程怎么樣？治理的內容怎么樣？用什么手段來治理？治理目標是什么？這是一篇大文章，是一篇新文章，是一篇沒有破題的文章。

原先就城市范圍，就小城鎮或者就建制型的區域來講，這些問題經過很多年的探索變得相對清晰，但是都市圈是一個聯合體，是一個協同創新的共同體。都市圈更像責任共同體、命運共同體、發展共同體，這樣共同體的治理要找到它自身的一些特色。都市圈當中，誰來作為核心的帶動力量？某種意義上說是一個多級帶動的力量，多元參與、多級帶動，市場的機制在這當中應該發揮決定性的作用。

動力類型的創新

都市圈是一個動力類型創新的空間。這個動力類型包括很多方面，應該有3個小概念：

（一）組合式動力

都市圈的區域范圍極其廣大，容納的發展主體、發展空間有的甚至能夠達到發達國家水平的空間，也有一些現在連工業化前期階段恐怕都沒有越過的空間。既有現代化的城區、也有鄉村，這樣空間范圍里的動力不能用一種動力，必須是組合式的動力，每一種動力都在特定的地方發揮作用，要開動很多小馬達。

（二）新型動力

能夠提供發展的一種模式方法本身就是一種動力。比如都市圈的協調機制問題，原先靠各種各樣的組織機構，各種各樣管理模式的創新，現在，新型信息技術手段參與了很多發展中的壁壘高墻，促進了都市圈的協調。同時，新一代信息技術和都市圈各類產業進行深度融合，帶來了新型的產業。所以新型動力，尤其是全球新一代信息技術的應用是一種動力。

（三）綠色動力

全國34個都市圈名單

根據國家發改委發布的由清華大學中國新型城鎮化研究院和北京清華同衡規劃設計院聯合撰寫的《中國都市圈發展報告2018》，全國34個都市圈劃分為三個層次：

成熟型都市圈包括：上海、南京、杭州、寧波、廣州、深圳都市圈；

發展型都市圈包括 ：首都都市圈，合肥、青島、成都、西安、鄭州、廈門、濟南、武漢、石家莊、長春、太原、長沙、貴陽、南寧、沈陽都市圈；

培育型都市圈包括：南昌、昆明、重慶、銀川、哈爾濱、大連、蘭州、福州、呼和浩特、烏魯木齊、西寧都市圈。

這三個層次的都市圈，第一個層次的都市圈基本都處于長珠三角洲，第二個層次則涵蓋了京津冀以及成渝、大西安、大武漢、大鄭州、長株潭等重點幾個核心城市。