基層巡察工作的困境與產生原因芻議

鐘思瑤 李高

摘 要：黨內巡察工作的產生與巡視制度的產生是不同的，因為巡察工作不是“頂層設計”，至今沒有中央文件或黨內法規的統一部署。它的興起和發展只是各個地方對巡視制度的模仿、借鑒和延伸，因此，缺乏規范性、統一性和權威性。在實施過程中，也存在一些現實的困難和問題，亟待破解和改進。

關鍵詞：基層巡察工作;困境;原因

中圖分類號：D262.6

文章編號：2095-624X（2019）06-0042-02

一、基層巡察工作面臨的困境

1.巡察時間的階段性導致監督作用不持續

巡察是上級黨組織加強對下級黨組織監督的重要抓手，是一種自上而下的黨內監督，能夠有效解決“上級監督遠、同級監督軟、下級監督難”的問題。根據《中國共產黨巡視工作條例》規定，巡察組要在一屆（5年）內實現對被巡察對象的全覆蓋，也就是說被巡察單位平均每五年才接受一次上級巡察，且巡察工作開展時間相對集中（一般2—3個月），加之巡察組不是“常駐”，這樣就直接導致被巡察單位會盡一切可能在巡察期間展現最好的一面，并極力掩飾不足的一面。同時，巡察還是一種少數人對多數人的監督，巡察組和被巡察單位處于信息不對稱之中，一方明來明去、來去匆匆，一方暗箱操作、坐地經營。最終的結果就是，巡察組在被巡察單位短期所能了解到的信息無論如何都是十分有限的，是經過被巡察單位長期苦心經營“粉飾”過的。

2.巡察方法的單一性導致發現問題不全面

巡察作為黨內十項監督制度中唯一一項自上而下的監督制度，具有很強的權威性和有效性。按規定，巡察組可以采取聽取匯報、個別談話、受理信訪、調閱資料、開座談會、列席會議、問卷調查、詢問知情人等基本巡視方法，但這些方法大都最終落腳到“談話取證”上，因此“談話”就成了巡視了解情況、發現問題的主要手段，而相當多的重點談話對象在同巡察組談話時心有顧慮，對談話內容有所隱瞞或不講真話，或講成績多、講問題少，甚至把問題當成績來講，這就降低了巡視巡察工作的實效性，使得巡察監督工作在一定范圍內和程度上流于形式，不利于巡察組精準發現被巡察單位存在的問題。

3.巡察人員的臨時性導致工作定位不準確

由于包括巡察組長在內的大部分巡察干部是階段性抽調的，是臨時的，因此巡察組就成了一個具有“臨時性角色”和“階段性任務”的派出機構，其權威來自上級組織而非巡察組本身，這樣就給巡察工作定位帶來了一定問題和影響。從紀檢、組織、審計等相關單位抽調巡視人員參加巡察工作，確實能夠在不增加編制的情況下有效解決“全覆蓋”所需巡察力量不足的問題，但由于缺乏教育培訓、考核獎懲等日常監管激勵機制，較易使巡察人員產生“多一事不如少一事”的應付心理和“但求無過不求有功”的自保心態，加之抽調參與巡察人員的政治品格參差、素質能力不齊、專業特點各異，在面對任務重、要求高的巡察工作時，有的缺乏發現問題的能力，有的不善于發現問題，也有的不愿意發現問題，還有的不敢接觸問題，從而直接影響巡察工作“發現問題、形成震懾”目標的實現。

4.巡察成果的保密性導致部分群眾不信任

巡察工作是黨內監督與群眾監督相結合的重要方式，其深入開展離不開廣大人民群眾的積極參與和大力支持。對巡察組的信任是群眾參與巡察工作的前提，而要取得群眾的信任，巡察組必須通過正確行使巡察監督權并取得群眾感受得到的實際成效。如果巡察組經過一段時間巡察后什么問題都沒有發現，不僅無法完成“發現問題、形成震懾”的巡察目標，也會因此失去巡察組的權威和群眾的信任。巡察工作具有很強的保密性，無法做到全程公開透明，巡察成果也不允許隨意公開，因此，即使巡察發現了問題、取得了成果，但由于沒有及時公開，也容易導致群眾錯誤地認為巡察沒有發現問題、是走形式的。長此以往，群眾將會對巡察工作喪失信心。

二、原因分析

1.認識層面層次低，視域窄，方式舊

總體來講，在對基層巡察工作的認識層面上，層次還比較低，視域顯得過窄，且方式缺乏創新。在區縣一級的巡察，由于其地域范圍很小，因此縣級巡察基本上是一種屬地巡察、同級巡察，是在“家門口的巡察”。巡察人員和巡察對象都是固定地生活工作在同一區域的常住公民，由于屬地的狹小，巡察與被巡察人員根本難以避免各種關系的牽連。一個城區或一個縣域內，機關事業單位工作人員多則幾萬人，少則不足一萬，親戚、朋友、同學、同事、戰友等各種關系直接或間接相連，幾乎沒有在關系網絡之外的干部。在縣、鄉這一層次和范圍，基本上還是“鄉土社會”和“熟人社會”。在一個“鄉土社會”和“熟人社會”之中進行巡察監督，巡察人員要提高認識層次，拓展認識視域，進而不斷地去創新巡察監督方法，提高巡察工作的效度和力度，可是在這種依靠地緣關系和血緣關系紐結而成的“鄉土社會”和“熟人社會”，其工作難度也是異常之大。

2.理論學習相對滯后

在巡察工作中，工作人員在思想上缺乏熱情和動力，學習自覺性不高。在學風上，缺乏理論聯系實際、指導實踐的效果不明顯。在組織上，缺乏科學的組織，學習效果不大。在管理上，缺乏系統的管理，壓力不夠。具體而言，政治和業務素質不高，能力不強。思想決定行動，認識決定成敗。面對新形勢、新任務，加強理論學習、自覺運用科學發展觀指導實踐，顯得更為重要、更為緊迫。但有的紀檢干部對理論學習不感興趣，導致其理論水平不高;還有的干部學習不夠深入，滿足于一知半解，不在用心領會精神實質、研讀理論原著上下功夫，導致思想水平不高、理論功底不深、處理復雜問題能力不強。另外在紀檢干部隊伍中還存在辦案工作水平低、效率低，處理問題的技巧掌握不夠等現象，不能沉下心來走近群眾、聽取群眾的意見，為群眾排憂解難，存在浮躁心理和奢靡之風。這些問題的存在都從一定程度上影響了巡察監督工作的開展。

3.體制機制不夠完善

在我們的調研中，多數巡察工作人員反映：單位的主課主業太重，時間緊張，不能安心于巡察工作，不能專崗、專職、專責。也正因為如此，因單位業務工作繁忙等原因，基層紀委和被抽調人員單位難以抽出大量工作人員在一年內對所有鎮、部門進行全覆蓋式巡察，這個工作任務也是相當重。故此，五年一個輪回對基層縣級部門和鄉鎮進行一次巡察成為當前普遍采取的形式。由此導致過長的巡察間歇，容易形成巡察監督的漏洞。另外，從具體安排來看，每個巡察組要在2個月左右時間對4～5個部門單位完成巡察，時間短、任務重，難以進行深入細致地監督，一些群眾急需解決的深層次矛盾難以挖掘，為群眾解決實際問題的目的沒有充分實現。這都是體制機制不完善造成的一些問題，需要在發展中逐步解決。

參考文獻：

[1]王立峰，潘博.黨內基層巡察制度的優化路徑[J].黨政干部參考，2017（7）.

[2]容志.基層公共決策的多源流模型與特點：“網格巡察”政策的實證分析[J].晉陽學刊，2012（3）.

作者簡介：鐘思瑤（1988—），講師，碩士，研究方向：政治學、基層政府治理;

李高（1983—），助理研究員，碩士，研究方向：農村社會學。