鄉鎮政府項目管理亂象及治理

□趙 杰 喻 堅

一、引言

2006年廢除農業稅后，國家主要以項目制的方式向基層輸入大量資源完善基礎設施，提供公共服務。鄉鎮政府作為項目制的直接執行者和國家與社會的連接點對于項目落實成果起著至關重要的作用。近年來，在全國實行鄉村振興戰略與進行脫貧攻堅戰的背景下，國家發改委、水利部、扶貧辦等各部委加大了對基層項目建設的輸入力度，各項目資金直接撥付至鄉鎮政府，實現了財政資金全方位下移。全國各鄉鎮政府每年實施項目建設數量直線上升，例如宜昌市A鄉鎮2014年全鎮實施項目15個，2017年激增至98個。面對陡然增加的財政資金投入與項目數量，鄉鎮政府自身管理水平未能及時提升至相應水平，導致出現項目建設延期、投資失控、工程質量不達標、資金未發揮預期效益等各種項目管理亂象。其中最嚴重的問題為各縣市區、各鄉鎮均普遍存在財政資金長期滯留在政府賬戶上并未使用的現象，造成財政資源的極大浪費。例如根據宜昌市秭歸縣審計局公布的數據：截至2018年2月底，上級下達該縣2016年度和2017年度財政專項資金269,216萬元，已撥付使用193,826萬元，專項資金結存75,390萬元，占資金總額的28%。全國財政專項資金大范圍滯留反映出了基層鄉鎮政府在財政資金使用與項目管理中存在問題，這種普遍現象導致財政專項資金及時效應發揮不力、精準扶貧效果不佳以及鄉村振興戰略實施困難。目前亟需對鄉鎮政府項目管理模式進行優化，保障財政資金及時高效發揮預期效益，助推鄉村振興與打贏脫貧攻堅戰。因此，探討鄉鎮政府項目管理亂象問題，無疑對于當下的鄉鎮政府項目管理具有極其重要的意義。

二、鄉鎮政府項目管理亂象

造成鄉鎮政府項目管理亂象的原因是多方面的，既有權責配置失衡的客觀原因，也有管理人員能力欠缺的主觀原因。當前，鄉鎮政府項目管理亂象主要有以下方面。

(一)權責配置失衡。如今，鄉鎮政府普遍存在“責任大于權力“的現象。例如，在宜昌市B區，一個以鄉鎮政府為業主投資200萬元的工程項目由區發改局立項審批，由區財政局評審，但項目的責任單位卻僅為鄉鎮政府。從管理邏輯上進行分析，一個項目的實施進度不僅受鄉鎮政府管理水平的影響，同時還受上級審批部門審批速度的影響，但結果追責卻往往是鄉鎮政府一方，這本身就是邏輯悖論。而項目資金的不完整控制權限制了鄉鎮政府對項目的管理，同時也對鄉鎮政府的項目實施積極性造成了打擊，從而導致了項目實施緩慢的現象。

財政投資項目實施程序復雜一直以來是行業內公認的問題，圖1為宜昌市B區投資額50萬元(含)以上的房建項目實施流程圖。從圖中可以看出，一個投資金額80萬元的房建項目實施就需要11個部門，共計20道審批程序。由此可見，鄉鎮政府在管理項目時面臨的問題之多，耗時之長。根據實地調研數據，宜昌市A鄉鎮的房建項目從申報至開工所用時間平均為1年以上。基于這些現實情況，財政資金常常滯留2年以上不使用也就不難遇見。在全國深化“放管服”改革的背景下，這些現象反映出基層政府仍然存在放權力度不夠的現象。鄉鎮政府權限不足，對項目管理無絕對控制權導致項目實施緩慢、財政資金滯留。

圖1 投資額50萬元(含)以上房建項目實施流程圖

(二)項目管理非專業化運行。項目管理本身程序性、法律性、專業性較強，但鄉鎮政府項目管理人員多為行政干部，均無專業基礎，存在“外行領導內行”的現象。而管理人員對項目實施流程不熟，導致業主單位審批手續重復申請、推動項目緩慢，人為增加管理成本。項目實施中所涉及的施工圖、造價預算以及設計變更等內容均有較高的專業性要求，但目前管理人員均不具備相應專業素質，從而導致業主判斷失誤，投資失控。例如某些鄉鎮項目管理人員無法看懂系統的施工藍圖，對工程造價無法作出合理性判斷，尤其是工程量變更隨意許可，這些因素均會導致投資失控與項目預期目標未實現。同時艱苦的環境與繁重的工作任務形塑了人員匱乏的鄉鎮政府現狀。目前基層鄉鎮干部普遍存在身兼數職現象，項目管理人員也不例外。以宜昌市B區為例，部分鄉鎮無專門項目管理部門，即使有項目管理辦公室，也無法做到專人專責，多數情況為一套班子對應多個部門，鄉鎮政府無專人專心管理項目導致項目進展緩慢。且行政體系存在輪崗制度，項目管理人員變動頻繁也不利于項目實施。

(三)部門“碎片化”運行，管理流程被分割。由于部門本位主義的組織結構與各自為政的文官體系，目前行政機構多實行“碎片化”運行。從圖1中可以看出，一個項目實施過程中涉及到多個部門的審批，單環節出現問題，整體項目推進就可能會出現停滯。但目前各職能部門并無高效溝通機制，對于項目審批仍堅持部門本位主義，并未考慮項目實施整體性流程。以宜昌市B區為例，區交易中心實行權力下放，投資額400萬元以下的工程項目由鄉鎮政府自行組織招標，因此要求鄉鎮政府加快項目實施速度；但區發改局要求投資金額達30萬元以上的工程項目須由區發改局立項審批，2個部門對項目權限下放不一致，導致雖然項目招標流程簡化，但整體推進速度并未明顯加快。同時不同部門提出的不同要求也體現出了邊界嚴格的公共事務屬性，造成鄉鎮政府推進項目時困難重重。

鄉鎮政府作為項目管理業主，也存在管理流程不暢，未形成項目管理體系。目前鄉鎮項目實施情況為：項目立項由區發改局審批、施工圖設計與造價預算由業主單位自行聘請有資質的的單位進行、預算評審由財政部門負責、招投標由鎮招標辦負責、建設管理由業主單位負責、驗收由鎮級驗收組負責、審計結算由業主單位與區審計局負責。各部門在管理項目時，呈現出信息溝通缺位和整合能力不足的現象，導致項目管理中的行為失范。

(四)施工環節管理缺位。目前鄉鎮政府管理項目普遍存在重視項目開工前的前期手續，項目開工后的進度、質量、投資監管不足的現象。圖2為A鄉鎮2018年移民項目投資完成統計圖，從圖中可以看出幾乎每個項目投資都超出了項目合同金額，以此可以反映目前鄉鎮政府在施工環節中的管理缺位。由于政府投資項目前期手續的復雜，多數業主單位將主要精力用于項目開工前的程序推動，例如項目立項、規劃審批、財政評審、招投標等，但項目開工后業主對于項目管理力度卻有所下降，僅僅依靠監理單位進行項目監管。這種“重手續，輕建設”的管理現象導致了項目建設進度緩慢、投資失控以及因為部分設計變更而項目暫停的現象。

圖2 A鄉鎮2018年移民項目投資完成統計圖

(五)項目管理應急機制缺失。由于項目建設存在一定周期，且鄉鎮項目建設地點復雜，因而項目實施過程中可能出現意料之外的情況。例如項目施工過程中出現土石塌方，或因天氣原因出現邊坡滑坡等應急搶險類情況。目前鄉鎮政府多數處理方式為簡單地將這部分建設內容作為工程量變更納入該項目統一結算審計，因此往往會出現投資超出預期的結果。出現這種現象的根本原因在于應急機制的缺失，目前關于項目實施過程中的應急情況處理措施并未明確。市、區、鄉鎮的項目管理辦法中僅有一句“按照國家法律法規執行”，并無具體要求，因此導致鄉鎮政府面對應急情況無法提出處理措施，只能將其納入已實施的項目中統一結算。

(六)項目申報行為異化。鄉鎮政府在申報項目為保障項目獲批，往往可能存在罔顧項目實施難度、夸大項目效益的現象。由于項目申報階段無經費保障，且無法確認項目是否獲批，因此鄉鎮政府一般未對項目評估投入資金，也未聘請專業機構進行現場踏勘并出具分析報告，項目申報材料多根據自身經驗填寫。這種行為便導致項目獲批后，實施起來可能會困難重重。同時項目前期申報不精準不僅體現在效益分析失判，還體現在設計圖紙不符合實際等。迫于項目申報的時限，業主單位有時甚至會提出違反基本規律的要求，導致設計單位為完成業主要求而草率出圖，人為增加項目實施難度。這種前期胡亂申報行為會導致項目實施過程中設計變更頻繁、建設進度緩慢、投資失控等不良現象，從而出現財政資金未能發揮預期效益的結果。

三、鄉鎮政府項目治理方略

(一)推行鄉鎮政府項目“代建制”。2004年國務院頒布《關于投資體制改革的決定》提出“對非經營性政府投資項目加快推行代建制”，代建制是市場經濟條件下政府投資項目建設管理的創新探索，通過專業機構代建，實現了政府投資項目模式由“投、建、管、用”一體向“投、建、管、用”職能分離的轉化，是我國政府投資項目管理改革的一項重大創舉。通過具有法律效力的代建合同，做到投資、建設、管理、使用分開，用內行管理項目，促進政府部門轉變職能，從管理具體項目轉移到管理規范市場上來。在這種模式下，鄉鎮政府將項目管理工作委托給更加專業的代建單位，項目決策的科學性更能保證，利于提升項目管理水平及工作效率。

(二)深化“放管服”改革，提升鄉鎮政府效能。深化“放管服”改革，可加快推進服務型政府建設，對鄉鎮政府簡政放權利于提升行政管理效率。鄉鎮政府作為項目實施的第一責任人，理應對項目實施具有主要決定權，整個項目進展應由鄉鎮政府控制。因此從立項、評審、招標到審計等項目主要環節的審批權應下放至鄉鎮政府，全流程權力下放才能真正賦予鄉鎮項目管理實權，利于項目快速推進，保障鄉鎮政府權責一致。項目各環節可實行備案制，上級部門履行監督職責，定期對鄉鎮政府管理項目進行抽查。這種管理模式便于發揮鄉鎮政府主觀能動性，減輕區級部門工作量，實現行政體制高效化運轉，從而保障項目快速推進、財政資金及時發揮效益。

(三)實行項目申報專業化審批。優化項目管理應從源頭抓起，在項目申報之初進行嚴格審核，效益分析、建設內容、前期條件未明確的項目不予審批，從根本上減少“問題”項目。通過完善項目申報流程，以制度化的方式要求項目申報單位進行專業化前期評估，提高設計概算精度，理性申報。例如資金供給單位可以要求項目申報時必須提供由專業機構出具的可研報告、項目建設地實景照片、前期準備情況報告書等申報材料。通過細化申報資料清單，使項目申報單位投入前期資金、進行專業分析、合理高效申報。同時對于申報資料也可以聘請專業機構進行審核，無論是效益分析的合理性，還是項目建設的可行性以及工程造價的真實性都應進行深度、專業、全面的評估。因此要保障財政資金效益最優化與項目實施高效化，應該追求項目質量，而不是數量。

(四)嚴格入口篩選和專業培訓，構建專職項目管理機構。一方面基于項目管理的專業性與復雜性，鄉鎮政府選定項目管理人員時應盡量考慮其專業基礎，避免零基礎的行政干部直接管理項目，甚至在公務員招考時可以為鄉鎮政府設定專崗職位，定專業招錄。另一方面項目實施具有一定周期，且連貫性較強，建議鄉鎮政府減少項目管理部門的輪崗頻次。同時鄉鎮政府應整合資源，成立專職專責的項目管理部門。例如宜昌市C鄉鎮成立了項目管理辦公室，由4人專門負責全鎮所有工程項目，全流程控制，單主體推動，實現了“專業的人專心做專業的事”，全鎮項目實施速度大幅度提升，工程質量得到提高。在保障項目管理人員專業化的基礎上，鄉鎮政府應定期對項目管理人員進行專業培訓，組織學習最新項目管理相關法律法規，不斷提升項目管理人員綜合水平，推動政府投資項目快速高效實施。

(五)建立部門溝通聯合機制，實行項目管理“整體化”運行。項目實施涉及部門多、程序復雜，各職能部門要打破行政壁壘，建立互聯互通機制。既保障本部門的行業規定得以貫徹落實，也應該為項目業主提供連續性服務，減少項目間斷性推動的現象。上級政府(市級、區級)應該統籌協調各職能部門職責與權限，整合資源，簡化重復性程序，建立連續性項目推動機制。圖3為建議可采取的項目推動機制，以項目業主為主要推動力，各職能部門信息共享、互聯互通，以服務意識來共同推動項目進展。各職能部門在完成審批職責之外，還應主動與上、下環節審批部門溝通聯系。詢問上一環節職能部門近期項目審批情況，并獲得項目資料；同時通知下一環節審批部門已有項目進展，移交已批項目資料，加快項目推動。這種項目推動模式跨越了政府組織間的界限藩籬，加強政府組織間的合作與整合，發揮出了跨部門協作催化劑的功效。同時上級政府可對各職能部門互聯互通與項目審批情況進行量化考核，通過考核迫使職能部門加強溝通、快速審批，從而保障項目推動機制常態化運行。

圖3 項目推動機制圖

(六)建立全過程監管體系，明確應急處理措施。政府投資項目管理不僅要節約政府投資，更要注重工程質量和社會效益。項目管理應建立涵蓋施工前、施工中、施工后的全方位、立體化監管體系，尤其是施工期間的施工進度、工程質量、投資控制監管。同時及時公開項目信息，接受主管部門、監理單位及中介等社會力量的監督，擴大群眾參與度。要求審計部門參與項目建設全過程，使鄉鎮政府投資審計逐步走向制度化。且針對工程施工中可能出現的應急搶險等特殊情況，各級政府在國家法律法規的基礎上應出臺《應急搶險類工程項目管理辦法》，細化處理措施，明確管理流程，保障鄉鎮政府在處理應急情況時有章可循、有據可依。應急類工程量的剔除可減少項目變更頻次，保障項目投資得以控制，舒緩鄉鎮政府的項目管理壓力。同時上級政府還應加強應急搶險類工程項目的審核與監管，以防鄉鎮政府借應急搶險之名規避招投標的自利性行為。

四、結語

隨著我國行政體制改革的深化，項目制成為了一種新的國家治理體制。項目資金作為基層維持公共服務供給的資金補充，以項目治理形式對當前基層治理影響深遠。本文立足于鄉鎮項目運作實際，分析了當前鄉鎮政府項目管理亂象，從而提出治理方略。各種鄉鎮項目管理亂象的主要制度因素為非專業化管理與部門“碎片化”運行，因此推動項目管理專業化、部門“整體化”運行、全過程監管才能確保項目按期按質完工，有效控制投資，真正實現國家項目資金公共效益的發揮。