關于新時期上海大都市農民居住策略的思考

文/劉靜

黨的十九大報告明確了新時代中國特色社會主義建設“三步走”的目標，提出實施鄉村振興戰略；“上海2035”提出了建設卓越的全球城市和具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市目標。深入貫徹實施鄉村振興戰略，有效支撐促進“上海2035”落地實施， 要求準確領會黨的十九大精神，按照“當好改革開放排頭兵，創新發展先行者的要求，在新的時代坐標中堅定追求卓越的發展取向”，面向全球、面向未來，在更高層次上研究新時代上海大都市的鄉村定位，并提出農民居住的空間配置策略、實施路徑和若干建議。

一、新時期大都市鄉村發展定位分析

大都市的農民居住問題要參考超大型城市郊區農村的現狀特征與功能定位來把握，要放在實施鄉村振興戰略總體系統工程中來考量，要在落實“上海2035”總體空間布局和發展戰略中進行研究。

（一）鄉村的發展基礎

廣 的鄉村是人類文明的發源地，很長一段時期內，鄉村承載著為人類提供生活空間、提供物質基礎、提供必需的生態環境等各種功能。人類文明從農業文明到工業文明再到生態文明不斷演進和螺旋上升的過程中，鄉村與城市的關系、人類對鄉村價值定位的認知也在不斷地發生著變化。

站在當前的歷史時點，從鄉村發展宏觀環境來看，國家發展戰略已由工業優先、城鎮優先轉變為工農業協調和城鄉統籌；鄉村外部公路、鐵路、網絡等基礎設施條件全面改善；電子信息技術尤其是移動互聯網的普及，為高度專業化分工背景下城市產業向鄉村轉移創造了條件。從鄉村自身發展微觀環境來看，鄉村地區居民生活條件逐步改善，為推動農業與其他產業融合，發展鄉村休閑、觀光、養生、旅游、度假產業創造了條件。與此同時，土地制度改革正在推進，通過農村集體經營性土地所有權、承包權和經營權“三權分置”改革，以及農戶房產和宅基地確權改革，可以實現土地由資產到資本的身份轉變，為工商資本與土地資本的結合創造了條件。

（二）新時期大都市鄉村的發展定位

在這樣的發展背景及發展基礎條件下，必須對鄉村尤其是大都市鄉村的價值進行重新定位。考察德國、英國、日本等國，以及浙江、江蘇等地的一些典型案例發現，這些鄉村及區域具有以下共同點：一是具有城鄉等值的基礎設施及公共服務設施；二是具有較好的產業支撐，在功能上具有多樣化的選擇；三是生態環境優良，堅持人與自然和諧共生，走可持續發展的綠色發展道路；四是具備獨具特色的鄉村文化，并且能夠使這種文化在現代文明體系中復興和重建。把握大都市周邊農村地區的發展規律，適應鄉村振興的內在需求和農村生產生活方式轉變，以此定位大都市鄉村發展空間格局。上海的鄉村是“建設生態文明的主戰場、長三角江南田園文化的集中展示區、承載上海科創中心建設的重要戰略空間”。未來的上海鄉村空間，不僅僅是廣大農民，包括新農民的生產、生活和創業空間，也是廣大市民享受田園生活、親近自然、品味長三角江南田園文化的體驗空間，更是承接全球城市新興業態，承載科創中心建設的綠色創意靈動空間。探討新時期上海農民居住策略要在這樣的總體定位下進行。

二、上海大都市農民居住的總體策略

（一）上海鄉村發展現狀及特點分析

近年來，上海市農村的常住人口呈線性減少，2008-2017年十年間，上海農村人口從339.24萬下降到154.83萬，減少了54%，農村從業人員數量減少了27%。鄉村老齡化趨勢嚴重，崇明、金山、青浦、奉賢等遠郊區村莊出現了明顯人口空心化現象，部分地區實際居住的老年人比例超過50%，鄉村活力嚴重不足。以奉賢區為例，2013-2016年60歲以上老年人口占戶籍人口比例呈線性上升，截至2016年底，該比例已達30%。青壯年人口外流情況普遍，松江區80%的在村人口為老年人。鄉村社會治理承受嚴峻挑戰，城鄉接合部和工業園區附近的農村地區，大量外來務工、務農、經商等人員長期持續居留，呈現出典型的“新二元結構”特征，給農村社區治理帶來嚴峻挑戰(圖1)。

圖1 近十年上海市農村人口及農村從業人員數量變化折線圖

土地使用方面，伴隨著城市擴張和土地的非農化使用，農用地規模呈下降趨勢，耕地面積逐年減少，且集中分布于崇明三島、杭州灣北岸、黃浦江上游、滬北遠郊等區域。2016年，上海宅基地總面積占規劃集中建設區外建設用地總面積的40%，總量大，分布較散，利用效率總體不高，基礎設施配套相對薄弱。

除此之外，鄉村地區不同程度存在基礎設施建設投入不足、水環境差、污染嚴重、居住環境差、鄉村特色不明顯等系列問題，與建設城鄉一體的卓越全球城市目標定位差距依然很大。

（二）上海大都市農民居住的總體策略

在大都市鄉村定位及發展格局的指引之下，落實“上海2035”城市總體規劃要求，立足上海鄉村實際，提出農居空間資源配置的總體策略。

1．加強分類施策。農村居住問題實質上是“以宅基地為主的農村集體非農建設用地的資源配置”問題，其核心是建立與鄉村空間格局優化要求相適應的農居空間資源配置方式。根據鄉村總體發展特點及趨勢，要重點保護具有歷史文化底蘊和風貌特色的村莊，保留整體空間格局、資源、環境、規模、區位、產業、歷史文化要素等綜合評價較高的村莊，有序遷并環境差、規模小、分布散的村莊，推動高效集約地改善鄉村環境，提升鄉村配套設施及公共服務水平。要尊重鄉村個性、發展條件與潛力，因地制宜、因村施策推動農居村莊優化。對保護保留類村莊，要著力配套支持政策，增強其活力。

2．鼓勵適度集中。從問題瓶頸和效益效能上看，推動農民集中居住是破解上海資源環境約束、實現高水平的鄉村振興、實現更高水平的小康社會和更高水平的城鄉融合發展的關鍵，是上海提高城市能級和核心競爭力的必然選擇。要引導高速公路高速鐵路高壓線“三高”沿線、生態敏感地區、環境整治地區、純農地區以及撤并村范圍內農民進城進鎮集中居住。適當推進保留（保護）村宅基地集中歸并，鼓勵實施宅基地有償使用和退出制度，運用市場化機制引導農民自愿退出一戶多宅及出租、空置宅基地，促進宅基地節約集約利用。

3．保障和諧宜居。凸顯鄉村人與自然和諧的宜居功能，通過生產方式轉變帶動農民生活方式轉變，改善農村人居環境，建設美麗鄉村。健全完善農村村民住房配置方式，完善農村住宅產品，以多種形式實現農民“戶有所居”的基本權益，嚴控獨立住宅，鼓勵采用多層、高層等節地型住宅。

綜上所述，牙齦色度的影響因素在不同文獻報道中所得到的結論不盡相同,這可能是由于測色儀器、測色區域、樣本含量、混淆因素等不同所造成的。在今后有關牙齦色度的研究中,應注重測量手段的特殊化準確化、測量環境的標準化、設計原則的執行、觀察者的可靠性評估，以使得到的數據和結論更科學、更客觀。

4．注重鄉村風貌保護。保護傳統風貌和自然生態格局，開展農村住宅風貌設計，彰顯鄉村特色風貌；完善農村住宅建設施工標準，開展農村住宅建筑設計，優化農村住房戶型，提高房屋美觀性和使用價值。

三、上海大都市農民居住的實施策略

匹配鄉村未來經濟、人口、空間變化趨勢，針對撤并村，應以集中居住為主要策略改善農民居住條件，推動城鄉統籌發展；針對保留保護村，應以活化利用為主要策略，挖掘鄉村價值，振興鄉村產業，推動鄉村全面發展。

（一）推動撤并村農民集中居住

1．基本思路與策略。推動撤并村農民集中居住的核心是促進農村人口向城鎮流動，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。由于郊區新城、新市鎮等基礎條件較好，鼓勵將其作為集中居住的引導區域，在完善相關配套建設的基礎上，發揮集聚效應，實現改善居住生活條件、公共服務均等化、增加非農就業和提高保障水平的綜合目標，推進城鎮化進程。

具體來講，一要在充分尊重農民意愿的基礎上，重點推進“三高”沿線、生態敏感地區、環境整治地區以及零散居住等區域農民進城進鎮集中居住，并從容積率、資金、配套費等方面給予政策支持。二是要積極探索以房換房、貨幣化補償以及二者結合等多種模式，鼓勵、引導農民集中居住，保障農民居住以及財產權利。三是要提升城鎮集中居住區公共服務配套水平，從教育資源、社會保障、生活設施配套、居住環境品質、人居安全等方面加大對城鎮集中居住區的投入和支持力度，提高城鎮集中居住區對農民的吸引力。四是以規劃為引導，針對各村莊的改造與建設應根據保護、保留、撤并村有針對性地投入資金，避免資源浪費和低效投資。

2．具體路徑設計。早在1993年，上海市即開始了推進農民集中居住的系列實踐。近年來，逐步形成了以城鄉建設用地增減掛鉤政策為核心，以出讓金返還和補貼為資金支持，以土地綜合整治為推進平臺，以尊重農民的意愿為前提，穩妥推進郊區農民相對集中居住和宅基地歸并的總體格局，截至2018年6月，全市已開展37個項目，預計涉及搬遷20923戶農民，已完成搬遷農戶15525戶，占計劃搬遷總量的74%。主要形成以下集中典型路徑：

(1)以“外岡”為代表的進城進鎮安置模式。該模式下，農民采用“動遷安置房”方式上樓集中安置，農民基本不花錢或花少量錢即可得到與舊房面積相同的具有全產權、可上市交易的新房。該模式的安置房型為節地型住宅，安置小區多為小高層，容積率基本達到1.6以上。安置小區主要采用“雙重身份（農民+居民）、聯合管理”的社區管理模式，即在村集體組織撤銷之前，農民除不能申請宅基地外，仍然能享受村集體經濟組織的其他權益如股份分紅等，同時強調其居民身份，籌建社區居委會，與村委會一起成立聯席會議，進行安置小區的管理并提供相關服務。該模式節地率高（60%），適用于快速城鎮化地區。

（2）以“廊下”為代表的跨村集中安置模式。該模式以金山區廊下鎮為典型，農民采用“異地建房”方式集中安置，根據農民意愿，在鎮區附近選取安置地塊，用地性質仍為農村宅基地。鎮政府通過招投標確定開發公司后統一開發，農民以低價進行購買。該模式下的安置小區多采用聯排住宅的建筑形式，樓層一般為2-3層，獨門獨戶。農民搬入新房后，安置小區基本按照城市居住小區的物業管理標準進行管理，但農民的戶籍、土地流轉承包費及各種福利仍然保持不變。跨村集中安置，遠離都市環境，白墻 瓦觀音兜的老式建筑保留“郊”的空間特質。當前，全市僅有金山區的2個項目采取了該種模式。

（3）以“新葉”為代表的村內平移安置模式。該模式以奉賢區莊行鎮新葉村為典型，屬于村莊整治模式，拆舊和安置都在一個村莊范圍內操作，按照村莊規劃對農民采用“本地建房”方式集中安置，安置地塊的用地性質仍為農村宅基地。安置小區的居住戶型為每兩戶聯體為一棟，樓層高度一般為2-3層。根據農民的生活習慣和生活方式等，在安置小區內設置了村委會、活動室等配套設施。

集中居住模式適用于解決撤并村以及零星退出宅基地農民的居住問題。不同安置模式各有利弊；進城進鎮模式以宅換房，一戶宅基地換取2-3套配套商品住宅，容積率大，土地集約度高，不會出現二次搬遷現象，但同時也存在安置小區建設成本相對較高的問題，適用于快速城鎮化、具備較高經濟承受能力的區域；本村或跨村平移模式有利于維護鄉村風貌、相對來講建設成本也較低，但總體來講，并不能有效節約土地，隨著城鎮化的進一步推進，可能會出現二次搬遷現象；存量房及貨幣化補償模式市場化程度最高，有利于最大限度節約土地資源，但其需要一定的存量房資源，現金流壓力比較大。

（二）推動保留保護村宅基地及房屋的活化利用

1．基本思路與策略。宅基地（房屋）活化利用的核心是促進城市資源向鄉村流動，實現鄉村功能升級。以“土地公有制性質不改變、集體建設用地總量不增加、耕地保護紅線不突破、農民利益不受損”為基本前提，按照“規劃控制、存量優化、節約集約、利益兼顧”的基本原則，適當拓展農村宅基地及房屋的功能，暢通農村宅基地復合多元利用程序和渠道，積極鼓勵和引導農村集體經濟組織和農村村民盤活空閑宅基地資源進行復合多元利用，保障農村宅基地用益物權，吸引城市人才、資金、服務、政策等各方面向鄉村集聚，壯大農村集體經濟組織，增加農民財產性收入，促進土地節約集約利用。

在具體的推進策略上，一是要把活化利用的對象鎖定在保留保護村，鎖定在資源、環境、規模、區位、產業、歷史、文化等方面綜合評價較高的村莊，尤其是具有歷史文化底蘊和風貌特色的村莊。二是要注重增強村莊發展動力和活力，在大力推動農業現代化的基礎上，通過政府、集體、企業的合作，因地制宜地培育和發展具有鄉村環境文化資源偏好的新產業和新業態，如休閑養老、鄉村民宿、創意辦公等。三是要注重激活村莊存量資源，結合國土空間綜合整治、郊野公園建設、農民集中居住等項目推進，進行鄉村存量建設用地空間平移和布局優化，對存量建設用地進行功能置換。四是要注重提升鄉村基礎設施配套水平和公共服務水平，改善村莊人居環境。合理配置鄉村教育、醫療、商業服務等設施網點，加快建設與農民生產生活相關的市政設施和農村環境治理設施，重點解決農村生活污水處理、村溝宅河整治、農村垃圾收運等問題，

2．具體路徑設計。近幾年，國家從各個層面提出農村宅基地多元活化利用的要求，各地圍繞農村空閑宅基地或農民住房也進行了探索。綜合各地經驗，可行的活化路徑主要包括以下幾種：

一是自營模式。允許農民以自家空余宅基地或空閑房屋從事小型商業零售、農家樂、民宿等與農民生產生活密切相關的經營活動，或將其作為農民專業合作社的經營場所。

二是規模化出租。由鎮或村集體經濟組織通過空閑房屋和宅基地入股、出租等方式統籌一定規模的宅基地，引入市場化機制，委托第三方統一管理運營，作為鄉間民宿、產業之家、藍領宿舍等出租，發展農村新產業、新業態，實現鎮或村集體經濟組織、農戶、企業等多方利益共享。浦東連民村、青浦張馬村均采用該模式推動鄉村更新，這也是大都市鄉村振興中農民居住的重點發展模式。

三是抵押。它是指農民保有宅基地（房屋）使用權的同時，將房屋所有權抵押給金融機構，獲得融資貸款用于農業發展。建議在農村集體建設用地（含宅基地）使用權調查確權和相關試點經驗完善后適時推進。

活化利用的方式為無規劃覆蓋或被規劃確定為保留保護村莊的區域提供了宅基地功能活化的途徑，屬于農村地區自下而上自主探索發展的一種模式，其程序簡單、行政成本低、發展較快，但也可能出現管理相對混亂、發展層次較低、同質化嚴重、經營安全風險較大等問題，需要通過政策引導加以規范。

四、關于上海大都市農民居住的若干建議

（一）強化規劃引領

強調生態格局優先，注重優化和保護具有江南水鄉特色的基本生態網絡格局；要實施多規融合，統籌整合各條線資金和政策，集中改善農民生產、生活條件；要尊重鄉村與城鎮、鄉村與鄉村之間的差異性，立足鄉村自身資源及文化 賦，推動其特色化發展。同時，應認識到鄉村地區外在發展環境具有更大的不確定性，要賦予規劃生長彈性，給予空間多樣發展選擇。

（二）進一步強化政策供給

在農民集中居住方面，嚴格規范農民個人建房，積極探索推動農民集中居住的多樣化路徑和政策，分類引導農民采用進城進鎮集中居住、本村或跨村平移集中居住或者貨幣化補償等方式退出宅基地。加大相關資金扶持力度，通過提高出讓金返還比例支持農民集中居住。在宅基地（房屋）活化利用方面，穩步探索宅基地所有權、資格權和使用權的“三權”分置，在落實宅基地所有權和保障集體經濟組織成員資格的前提下，適度慎審放活宅基地和農民房屋使用權。鼓勵農村集體經濟組織結合自身區域特點，拓展宅基地功能，盤活空閑宅基地用于發展農家樂、民宿、養老以及農村新產業新業態；允許農民利用空閑宅基地自營或出租用于農村新產業新業態發展。與此同時，要注重構建科學合理的利益共享機制，體現開發主體、產權主體之間以及內部成員之間的差異，保障農民利益，做到企業發展與農村發展雙贏。同時要逐一規范使用審批程序、建立協同管理機制。

（三）要注重文化傳承

上海的鄉村是“海派江南”，良 文化的沉淀、岡申文化積累、吳越文化的交匯、西方文化的沖擊等，造就了上海鄉村文化的多元性。在農民居住問題的解決中傳承文化，要注重保護現有自然資源、文化古跡尤其是具有江南特色的建筑樣式和風貌，要注重保護村莊自然肌理與文脈，同時注重非物質文化遺產的保護，尊重地方風俗習慣，復興鄉村活動。

（四）要注重保障農民權益

上海大都市區建設卓越的全球城市進程中，廣大農村地區發展不平衡不充分的問題也日益凸顯，積極回應農民對美好生活的訴求必須要直面和解決這一問題，注重建立鄉村“造血機制”，涉及集中居住區的選址、規劃、公共基礎設施建設、戶型設計、房屋建設、集中居住區景觀美化等諸多方面的事項，要切實做到尊重農民意愿，充分發揮農民主體作用和首創精神。同時要注重維護和保障農民利益，通過保障住房、土地流轉、宅基地活化、創業就業等方式，使農民的固定資產增值，同時長期獲得土地流轉費、房屋租賃費、工作酬勞、集體分紅等多方收益。