“穩”是2019年房地產市場的主基調
——全國兩會涉及房地產業改革發展言論綜述

三月上旬，第十三屆全國人大第二次會議和全國政協十三屆第二次會議在北京隆重召開。全國人大代表、政協委員齊聚首都，共商國是。近兩年，在“房住不炒”的大基調下，房地產業如何深化改革，如何與國民經濟更進一步協調發展，房地產市場健康發展長效機制如何盡快建立完善，都是全國人大代表、政協委員所關注的問題。

一、推進新型城鎮化進程中的房地產業發展

每年的政府工作報告都涉及房地產業發展，雖然表述基本上是指導性和綱領性的，但揭示了這一年房地產行業發展的動向和趨勢，因此格外受人關注。從今年政府工作報告的內容上來看，報告提出：“更好解決住房問題，落實城市主體責任，改革和完善住房市場體系和保障體系，促進房地產市場平穩發展。”“繼續推進保障性住房建設和棚戶區改造，保障困難群眾基本居住需求。城鎮老舊小區量大面廣，要大力改造提升。”在深化財稅金融體制改革的部分提出了“健全地方稅體系，穩步推進房地產稅立法”。政府工作報告沒列一個章節專門講述房地產，而是將房地產的相關內容放到城鎮化的章節之下，似乎表明，這次政府工作報告將房地產業作為為新型城鎮化建設服務的一個產業，將之擺放到適當的位置上。

政府工作報告提到“深入推進新型城鎮化”，代表和委員非常關注。不少代表和委員表示，新型城鎮化并不是城市版圖的擴張，而是城市的更新，包括城市老舊小區的升級，實際上是賦予城鎮化一個新的內容，更多從人的角度來謀劃城鎮化。據統計，2018年末全國常住人口城鎮化率為59.58%，戶籍人口城鎮化率為43.37%，分別比上一年提升了1.06和1.02個百分點，已經非常接近《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中提出的2020年常住人口城鎮化率達到60%左右、戶籍人口城鎮化率達到45%左右的目標。未來兩年，中國城鎮化速度依然會加快。

政府工作報告提到“堅持以中心城市引領城市群發展”，代表和委員高度關注。不少代表和委員認為，中心城市和城市群發展就類似“內核和圈層”的概念，預計中心城市的后續發展會有較多的機會，尤其是一些中西部的

中心城市，會有較好的發展導向，能發揮更好的輻射效應，預計一些城市群中的中小城市后續會有較好的發展機會，這是樓市發展的一個重要方向，尤其是類似武漢、鄭州、西安、沈陽等城市，周邊的中小城市發展機會將明顯增多。不少代表和委員認為，經濟發展與城市發展的趨勢必然是大城市圈發展，從房地產角度看，過去的三年，這些區域都已經建立了初步的房地產市場調控協同機制，最典型的北京與周圍的環京地區，基本實現了房地產市場調控的協同發展。未來房地產市場發展的核心區域必然是這些熱點城市，圍繞這些城市的核心城市圈、城市群也是經濟發展、人口流入的核心區域。一些代表和委員認為，從房地產角度來講，一些資源配套、人口、教育、產業也會在中心城市集聚，開發企業會把主要精力放在國家中心城市和區域中心城市，這樣才能為企業創造更多的業績。此外，一旦核心城市地位得到確認之后，它們的基礎設施配套和產業資源也會與之形成聯動。

政府工作報告提到“抓好農業轉移人口落戶，推動城鎮基本公共服務覆蓋常住人口”，代表和委員非常關注。他們認為，這有助于降低人口導入的門檻和加快市民化的進程，有利于更好實現2020年城鎮化的發展目標。隨著大多數城市放開放寬落戶限制，許多中小城市基本實現落戶零門檻，農業轉移人口市民化制度性通道全面打通，會促使中國城鎮化速度加快，預計2019年通過落戶政策而帶動的購房消費需求會繼續上升。

二、“穩”是2019年房地產市場的主基調

經過2018年的密集調控，在限購、限價、限貸、限商、限售等多重限制下，房地產市場逐漸“退燒”，并步入理性發展軌道。正如住房和城鄉建設部部長王蒙徽所說，房地產市場總體保持平穩運行態勢，市場預期發生積極變化，主要體現在三個方面：一是住房的成交面積增速放緩；二是住房成交價格總體平穩；三是住房市場預期逐漸趨于理性。

李克強總理在政府工作報告中通過“房地產稅”“新型城鎮化”“棚戶區改造”“群眾住房問題”等關鍵詞，勾勒出2019年及未來房地產市場的發展趨勢，表明“穩”將成為未來各地樓市調控政策的主基調。李克強總理在政府工作報告中提出“落實城市主體責任”的要求，與2018年中央經濟工作會議提出的“因城施策、分類指導，夯實城市政府主體責任”緊密呼應。對此，全國政協委員、房天下董事長莫天全認為，政府工作報告所提到的城市主體責任，其內容核心是此前全國住房和城鄉建設工作會議提到的穩地價、穩房價和穩預期。房地產市場的穩定，其實是雙向調節，大漲肯定不是穩定，而暴跌也同樣不是穩定。他進一步指出，“穩樓市”才能創造有質量的增長，過度強調增長，并不利于房地產市場的整體健康與平穩發展。“因城施策”就是根據城市自身的特點開展有針對性的微調，以保證樓市健康穩定增長，其核心在于調控需要結合不同城市的房地產市場特點，不同城市在調控角度、調控方式以及調控力度等方面存在差別。全國人大代表、禹洲集團董事局主席林龍安也認為，“因城施策”是讓城市的調控更靈活，有的城市能通過控制房地產價格的過大波動，保證經濟穩定，獲取良性發展，有的城市則可以鼓勵房地產與當地經濟結合，促進城市整體發展。“因城施策”的最大成效之一，就是能讓房地產逐漸回歸市場規律，有利于其長期平穩發展。全國人大代表、58同城CEO姚勁波指出，由于夯實城市政府主體責任，地方調控的靈活度會大大增強，不同城市的調控手段會呈現明顯差異。一些城市雖然調控思路已發生變化，但目標都是一致的，即要促進樓市穩定健康發展，積極落實“房住不炒”的目標。姚勁波還建議，在關注大環境變化的同時，還要更注意中微觀環境的變化，即不但要關注短期調控效果，還要結合長效機制考慮對未來的影響，要“應勢而變”。

如何落實“因城施策”和“一城一策”？姚勁波認為，要在堅持“房住不炒”、完善長效機制的基礎上，強化和落實“因城施策”，體現房地產市場調控核心不變。“因城施策”調控的底線是“限購不會徹底放開”。林龍安則指出，在限價體系內，政府仍然需要嚴控漲幅，避免市場的大起大落。調控容易產生的問題，就是對于本地市場趨勢出現“失準”判斷，由此導致調控放松過快或不能及時作出調整，所以需要對本地市場有更準確、敏銳的了解，并且要關注城市之間的傳導效應，以及全國行情的變化。他同時認為，當前一些城市樓市政策的微調，正是“因城施策”和“一城一策”調控思路的具體體現。這是因為不同的區域、不同的量級、不同的城市，其房地產市場呈現出的特點不盡相同。“一城一策”更加科學實際、實事求是，其意義在于地方政府將獲得更大的調控自主權，根據自身實際情況進行調控。

針對人們對今年的政府工作報告 “惜字如金”即沒有出現近幾年市場提法最多的“房住不炒”而有所猜測的情況，全國政協委員、住建部副部長黃艷明確表態，“房子是用來住的，不是用來炒的”已是一個穩定的國家政策，無需年年提。今年的政府工作報告中重點提出“促進房地產市場平穩健康發展”，而 “穩”字將貫穿2019年房地產市場調控的始終，這就意味著將延續此前政策的穩定性。王蒙徽表示，2019年，住建部將繼續貫徹落實黨中央國務院的決策部署，穩妥地實施房地產市場平穩健康發展長效機制的工作方案。具體來說，要做到五個堅持：一是堅持住房定位：房子是用來住的，而不是用來炒的；二是堅持完善兩個體系，即住房市場體系和住房保障體系；三是堅持落實城市的主體責任，因城施策，分類指導，不斷完善市場的監測預警和考核評價機制，特別是要把穩地價、穩房價、穩預期的責任落到實處；四是堅持調結構轉方式，特別是大力培育和發展住房租賃市場，重點解決新市民的住房問題；五是保持政策的連續性和穩定性，防止市場大起大落。

三、深化土地制度改革

農村“三塊地”是我國土地制度改革的重要板塊，即農村土地征收、集體經營性建設用地入市以及農村宅基地改革。2015年十二屆全國人大常委會第十三次會議通過有關決定，授權啟動“三塊地”封閉試點，兩年多來取得了豐富成果。例如：在土地征收制度改革中，研究了如何在合理界定公共利益的基礎上縮小征地范圍，嘗試建立補償安置的前置協商程序，并提高補償安置水平。在農村宅基地制度改革試點中，試點地區圍繞保障農民住有所居、建立宅基地有償使用和退出機制、下放宅基地審批權等進行深入探索，一些地區已經在宅基地所有權、分配資格權和使用權“三權分置”方面進行了一定規模的實踐。

全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明表示，為了加快建立城鄉統一的建設用地市場，盤活農村閑置土地資源，增加農民的財產性收入，加快農民工市民化進程和農業現代化進程，必須進一步深化土地制度改革。他認為，我國憲法規定，國家為了公共利益的需要，可以依法征收和征用農村集體的土地，并給予補償，但長久以來，一直把國民經濟和社會發展等同于公共利益，這就使征地范圍幾乎無所不包。按照黨的十八屆三中全會決定精神，農村集體經營性建設用地在符合規劃的前提下可以入市，這就需要嚴格劃分公共利益的范圍。他建議，既不能簡單地把國民經濟、社會發展與公共利益需要劃等號，也不能把“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內組織實施成片開發建設的需要”作為征地理由，因為這兩種情況中都可能包含部分甚至全部非公共利益的因素。

蔡繼明認為，全國農村的集體建設用地總量在19萬平方公里左右，大約是城市建設用地的兩倍多。但在這么大量的集體建設用地中，鄉鎮企業用地大概只占到了14%左右，大約4000多萬畝。即使允許這部分土地入市，仍不足以構建城鄉統一的建設用地市場，也不能夠緩解城市建設用地供不應求的狀況。蔡繼明進一步指出，實際上，集體建設用地中超過70%的是農村宅基地。而在農村，雖然允許農房抵押，但不允許宅基地在集體所有制成員之外進行自由轉讓，這就成了阻礙農村住房財產權抵押的最大障礙。

蔡繼明認為，應當賦予農村宅基地使用權完整的用益物權。改革開發40年來，2，8億農民工進城，宅基地出現了大量閑置。有關數據顯示，農村目前有3000多萬畝宅基地是閑置的，這已經超出了城市已有住宅用地的面積總和。那么大量的閑置農村宅基地，為什么不能有效地利用起來？應當賦予農村宅基地使用權完整的用益物權，可用于抵押、擔保，并可以在集體經濟組織內部和外部出租、轉讓。根據現行《物權法》第四十條“所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立用益物權和擔保物權”，農村集體土地所有者可以在其宅基地上設立用益物權和擔保權。只要產權能夠明確界定，尤其是不對它的流轉范圍加以限制，它的房屋所有權宅基地使用權與城市的房屋所有權、城市宅基地使用權之間的關系，應該是一樣的：城市住宅（連同宅基地）可以出租、轉讓、抵押，農村的住宅（連同宅基地）也同樣可以出租、轉讓、抵押。

若通過增減掛鉤使這些閑置的宅基地轉換成城市建設用地，不僅可以大幅度降低房地產價格，降低農民工進城落戶的門檻，而且有助于增加農民的財產性收入。同時，通過廉租房、保障房、降低房價等多種方式，使更多的農民不僅能夠進城務工，而且能夠在城市落戶，加快農民工的市民化，這是拉動城市消費需求的重要途徑之一。此外，通過土地制度改革，消除阻礙農村土地流轉的制度藩籬，從而達到規模經濟的水平，務農成本就會大大降低，務農收入就會增加，就能振興鄉村，為實現農業現代化創造條件。

四、穩步推進房地產稅改革

在全國兩會上，如何進一步加快房地產長效機制的建立受到廣泛關注，而房地產稅作為房地產長效機制的重要內容，無疑撥動著千萬人的心弦。栗戰書委員長在全國人大常委會工作報告中指出，集中力量落實好黨中央確立的重大立法事項，包括審議民法典，制定房地產稅法等。李克強總理在政府工作報告中也表示，健全地方稅體系，穩步推進房地產稅立法。全國兩會同時明確了立法調研和起草等基本工作，這也為推進房地產稅立法提供了明確的路徑和思路。

房地產業內專家指出，從定義上講，房地產稅是一個綜合性概念，一切與房地產經濟運行過程有直接關系的稅都屬于房地產稅，但列入立法計劃的房地產稅，是一個專有名稱，是房屋持有環節的稅種，雖略近于原來的“房產稅”，但涵義應有所擴大，征收標準更復雜。委員們表示，房地產稅作為未來房地產行業的重要稅種，涉及持有環節，對價格、成交量會有影響，是房地產長效機制的一部分，不但有利于從根本上解決“土地財政”問題，并且可以保障房地產市場平穩運行。未來稅收制度結合土地制度、住房制度、金融制度等多種長效機制將對房地產投資的預期產生較大影響，對推動“房住不炒”、促進房地產市場長期健康發展是必要的。

這次全國兩會對房地產稅改革的表述，首先是體現了當前房地產稅法推進中穩妥、嚴謹的思路，即按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產稅立法和實施。其次是作為基礎的不動產信息聯網登記和房價的動態評估體系，仍然是房地產稅落地的一大技術難題。中央對于房地產稅“充分授權”和“因城施策”的表述，意味著中央更多是解決這一稅種的法理問題，在具體征收細則上會給地方政府充分的權限，使其能夠選擇具體開征時間、適用稅率、征收對象等要素。全國政協委員、房天下董事長莫天全認為，房產稅推出的時間節點，值得謹慎考慮和把握。建議稅務部門在經濟形勢比較好、經濟上行而房地產市場勢頭也比較好的時候，找準時機推出房地產稅。在目前經濟下行壓力較大，同時兼顧去杠桿、供給側結構性改革的關鍵時候，仍需持續提振市場信心，所有對國民信心和經濟發展可能產生負面影響的政策都應暫緩出臺。對此，全國人大財政經濟委員會副主任委員烏日圖表示，房地產稅法由全國人大常委會預算工作委員會會同財政部組織起草，目前，相關部門正在完善法律草案，著手重要問題的論證，待條件成熟時，會提請全國人大常委會初次審議。