城市更新：中國房地產業高質量發展的新方向

文/是飛舟

一、提出問題：城市更新是中國房地產業高質量發展方向

過去20年間，中國的房地產業被認為是最具高額回報的行業，房價的快速攀升不僅引發全社會的 病，甚至誘發了房地產商過度追逐商業利潤的問題。2016年12月，中央經濟工作會議首次提出堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位。黨的十九大再次強調“房住不炒”概念，中國房地產業經過多年發展進入到一個新的發展時期。隨著政府對房地產市場調控手段的不斷升級，一二線城市房地產市場逐漸降溫，進入穩定調整期。在政策高壓之下，市場逐漸冷落，致使部分房產業界人士開始對房地產業發展產生疑問。

不可否認，伴隨著國家宏觀調控，房地產市場格局正在發生改變，但抑制房地產價格的過快增長并非徹底拋棄房地產業。在如此高壓之下，房地產業如何發展，如何維持其經濟支柱產業的地位，如何確立房地產業高質量發展的目標訴求，這是新時期我們首先需要思考的問題。更為重要的是，從這個新時期開始，中國的房地產業開啟了從“增量時代”進入“存量時代”的新的城市發展形勢，單純以贏利為目的的房地產業已經很難再有大的發展，這意味著，中國的房地產業不應僅僅只具有創造商業利潤的價值，它還應該擁有推動地區經濟發展的功能，這恰恰是房地產高質量發展的目標所在。在筆者看來，高質量發展絕對不是只考慮如何簡單地讓企業在短期內扭虧為盈，而是要依據我國經濟的整體發展水平，按照國家和社會發展要求，順應社會和人民需求，長期可持續地創造經濟增長。

那么，該怎樣理解房地產業的高質量發展呢？城市更新應該是理解中國房地產業健康發展的重要切入點。時至今日，盡管人們對城市更新概念的理解仍有差異，但對其核心內容卻沒有太大爭議。“城市更新”一詞來源于第二次世界大戰后西方國家的城市改造運動。在都市生活的人們，對自己所居住的建筑物、生活的環境或居住、工作、購物、娛樂及其他的生活活動有各種不同的希望與不滿。他們對于所居住的房屋的修理改造、對于土地利用的形態或地域地區制度的改善、大規模都市改造的實施，所有這些關于城市改善的城市建設活動都是城市更新。隨后，1977年英國關于城市更新的《內城政策》白皮書中，將城市更新描述為“一種綜合解決城市問題的方式，涉及經濟、社會文化、政治與物質環境方面”。2000年，彼得·羅伯茨在《城市更新手冊》中對城市更新作進一步闡述，認為城市更新是綜合協調和統籌兼顧的目標和行動。這種目標和行動引導解決城市問題，改善地區的經濟、物質、社會和生活環境。［1］

國內關于城市更新的研究起步較晚。20世紀80年代，陳占祥認為城市更新好比城市自我的“新陳代謝”，通過多種方式如拆遷后重新建設、破舊建筑重新修復、人文歷史建筑保護等進行城市的改造，以提高城市發展水平、增加政府稅收、提高居民生活質量等為目標。20世紀90年代，吳良 根據當時城市發展中出現的新問題，明確提出城市更新決不能脫離城市原有的歷史，城市原有歷史是城市發展的基因，是城市更新的基礎，只有順應城市的肌理制定改造內容和要求，才能處理好現在和未來的關系。陽建強認為城市更新是城市的自我調節機制，是經濟大發展下物質、人文空間的重構，加速城市的功能、環境以及基礎設施的重新改善和優化，達到提高城市活力的目的，使城市建設符合社會的發展要求。［2］

總的來說，城市更新是立足國家和城市發展視角的房地產開發功能的延伸，它提出了一種激發和完善房地產經濟社會功能的開發方式。從可持續發展角度來分析，城市更新在城市整體發展環境的約束條件下，既要體現經濟效益，也要平衡社會效益，尋求社會和經濟兩方面的平衡，并且需要通過具體治理舉措來實現政府、開發商、民眾三方面利益的綜合平衡。從經濟學角度分析，城市更新是對中心城區、潛力發展區域的稀缺土地資源的高效利用，通過改善區域內產業結構，引進高質量潛力產業，增強城市的整體競爭力，推動區域經濟高質量快速發展。從社會效益角度分析，城市更新帶來了土地價值的提升、城市經濟的發展、城市面貌的改善、居民生活質量的提高，城市更新可看作是社會價值重新分配的一種方式。

二、發展歷程：國內外城市更新的實踐與特色

考察國內外城市更新的發展實踐，可以更好地理解城市更新在國家經濟社會發展中的意義，同時，也可以為更好推動我國城市更新實踐提供經驗借鑒。

（一）國外城市更新歷程

西方發達國家的城市更新雖然因每個國家的條件不同而在形式和推進時間上有所區別，但其總體的發展趨勢具有一定的相似性，大體可以分為四個階段：

第一階段：清除貧民窟。在第二次世界大戰結束以后，隨著西方國家逐步進入后工業化時期，快速的經濟發展使人們不再滿足于臟、亂、舊的生活環境，為改善居住狀況，同時提高土地的利用率，很多貧民窟在這一時期得到清除。英國最早于1930年就頒布了《格林伍德住宅法》。美國在1937年頒布了《住宅法》，鼓勵居民搬遷，進行貧民窟拆遷改造。整體而言，這一階段城市更新的主要內容為拆除貧民窟，興建商場、住宅和辦公樓，主要特點就是大面積徹底拆除破舊建筑，通過重建，使城市形象在短期內全面、快速地得到改善，雖然在某些地區有部分私企持資金參與其中，但更大比例的資金來自政府，政府在這一過程中起主導作用。

第二階段：具有福利色彩的鄰里重建。20世紀60年代西方各國經濟快速增長，社會富足安定，在經歷了貧民窟推倒重建之后，城市面貌得到極大改善，人們希望在“富足社會重新發現和消除貧窮”，要求完善城市公共服務、社會福利。因此，政府將城市更新的范圍從貧民窟轉移到了貧民社區上，通過帶有福利色彩的社區更新而非推倒重建，改善社區環境、社會福利和公共服務。1965年，美國開展示范城市計劃（Model Cities Program），選定150個城市采取綜合方案解決貧困區域的經濟、環境、社會問題。福利色彩的社區更新隨后在德、英、法、加等國家得到了大力推廣。

第三階段：市場導向的舊城再開發。進入20世紀80年代以后，西方國家經濟發展逐漸放緩，政府的工作重心逐漸變化為刺激經濟，城市更新政策隨之出現轉變，原先以政府為主導的城市更新模式轉變為以企業投資為主、基于市場導向的舊城再開發。這一階段主要以地產開發項目為主，商品房、寫字樓等成為這一階段主要的建設項目。企業的投資成為這一階段經濟增長的重要拉動力量，而政府部門在城市更新中為私有部門提供投資環境和寬松政策環境。市場導向性城市更新的顯著特點是企業提供資金支持，政府出臺政策激勵，通過政府和企業的深度合作，即促進了城市經濟的增長，又減少了政府的投資壓力。

第四階段：以人為本的社區綜合復興。進入90年代以后，西方國家對過去幾十年的城市更新模式進行全面反思，發現以往大規模的改造工作嚴重破壞了城市原有的生態環境。與此同時，人本主義思想和可持續發展理念逐步深入人心，社會各界開始從文化、經濟、社會、環境、心理等多種角度考慮城市更新工作，而非僅僅關注房地產的開發，對歷史建筑保護、城市空間肌理保存、歷史文化傳承的關注度變得越來越高。

（二）中國城市更新歷程

中國的城市更新可以分為兩個大的時期，一是改革開放前的城市改造，二是改革開放后的城市改善。具體可以劃分為五個階段：

第一階段是恢復經濟階段。從1949年至20世紀70年代后期，為解決歷史遺留下來的貧困問題，我國依靠自力更生和社會主義計劃經濟大力發展國民經濟，以生產性建設、工業建設為主，城市建設多集中于新區。當時原有的城市多按照“充分利用、逐步改善”的政策進行修復，僅僅對基本的公共設施進行了完善，舊城區維持原有現狀，未作大的變動。

第二階段是住房改善階段。20世紀70年代后期，隨著國內經濟的不斷恢復，城市得到空前的發展，隨著人口的不斷增加，職工住房短缺問題逐漸顯露，為解決這一突出的社會問題，政府不斷增加建設用地用于建筑住宅。由于經濟條件有限、管理存在漏洞及人文意識淡薄等原因，整體建設水平較低，配套設施不齊全，文化古跡遭受破壞。由于城市中心大量人口聚集，其改造有一定的難度，這段時期的城市形態主要是城市外圍以高質量、新建筑為主，城市中心則以老舊建筑為主。

第三階段是飛速發展時期。改革開放開始至20世紀90年代中期，我國經濟快速發展，市場經濟體制的建立和社會環境的改善，為城市更新提供了良好條件。城市建設速度大大加快，房地產業蓬勃發展，城市規模越來越大，為進一步滿足不斷增加的城市人口生活居住需求，城市建設把城市更新推到了一個新的歷史階段。但由于這一階段在資金和政策完善方面仍有不足，計劃經濟發展的思想并未完全清除，城市更新進入了一個掙扎前進的特殊階段。

第四階段是膨脹發展階段。從20世紀90年代后期至2012年，這一時期房地產業開啟了市場化大潮，土地資源尤為緊張，各個城市通過土地開發和房地產業拉動本地經濟的思路逐步占據上風，房地產經濟一路攀升雖然支撐了經濟高速增長，但也帶來了經濟結構畸形、房價過高等問題。

第五階段是穩步改善階段。2012年以來，中國的房地產熱在宏觀調控背景下得到有效抑制，與此同時，土地政策開始向“集約化”轉變，以提高土地使用效率，緩解土地壓力。隨著人們生活水平的提高，人們對生活環境的要求也越來越高，對人文設施的保護意識不斷加強，高質量、適合人居的城市更新項目逐漸獲得人們的青 。

三、基本原則：城市更新對房地產高質量發展提出要求

以城市更新為特色的房地產開發要加強去地產化，完成鏈接城鎮化、鏈接區域經濟發展、鏈接消費者幸福感的核心任務。因此，以城市更新為導向的房地產高質量發展具體方向涉及三個方面：

一是房地產業的高質量發展要與城鎮化、工業化進程相匹配。不能僅僅只為匹配城鎮化發展速度而進行大規模的傳統地產開發。房地產企業要轉換開發思路，不能單一地從一線城市轉換到二三線城市，要以城市更新的目標為導向，按照地區經濟發展的需求，開發培育符合地方經濟發展要求的業務。為此，企業可以因地制宜、一城一策，根據地區人口規模和經濟發展水平，選擇具有區域根植性的房地產業務。如圖1所示，城市改造是城市更新的基本內容，無論經濟發展和人口規模差異多大，涉及舊工業區、舊商業區、舊住宅區、舊工商住混合區、城中村等的改造項目都會存在。除此之外，城市更新還應按照區域經濟發展水平和人口規模選擇差異化的業務內容。比如，經濟發展相對落后且人口規模較大的區域，開發商應以城市改造為核心，加大產業招商力度，待產業扶植起來后再轉向商業地產和住宅地產等。對經濟發達的大城市，要重點盤活地產資源，加強城區綜合功能地產的開發，加大區域功能戰略性能力的提升（如上海的虹橋商務區）(圖1、表1)。

圖1 基于人口和經濟的城市更新任務

表1 不同區域的城市更新內容

二是房地產業的高質量發展要與資源配置效率相一致。城市更新是房地產企業實現可持續發展的必然選擇，特別是在資源環境緊約束的前提下，粗放式的房地產開發和低效率的土地使用，已經無法適應新的市場競爭。未來地產開發必然受到多重約束，短期利益與長遠收益之間的平衡、多元業務板塊贏利能力之間的平衡、功能建設與資源 賦之間的平衡、項目收益與區域收益之間的平衡等，都是需要進行綜合考量的。因此，在城市更新導向下，房地產開發要把關注點放在提高資源配置效率、提升區域整體協調性上，從規劃開發，到建設招商，都要實現資源、空間和效率的協調統一。

三是房地產業的高質量發展要與客戶滿足感提升目標相一致。隨著市場的不斷發展，房地產客戶群體也變得更加復雜，現在的客戶群體不再只是單一的房屋購買和租賃者，企業生產者、辦公人員、本地城市居民、地方政府等也是潛在的目標客戶。因此，客戶群體的需求將不再局限于單一的高質量房地產產品，對房地產企業提供的配套增值服務的需求同樣迫切。由此，房地產企業必須要根據新的需求進行戰略思路的調整，特別是要 棄習慣思維，重點聚焦產品功能的開發，通過前瞻性的需求挖掘和價值鏈分解，設計出個性化、創新性的新產品。另外，根據各地區城市發展現狀，因地制宜，一城一策，在不同地區設計不同房地產產品，以實現產品和區域經濟發展的相互協調，滿足多元客戶主體需求。

四、結論啟示：房地產企業開發須緊緊抓好 “三個立足”

從地區實踐看，城市更新有越來越精品化的發展趨勢，“去地產化”的“新型鏈接”已經成為房地產開發商聚焦的重點內容之一。事實上，自2015年上海出臺了上海城市更新實施辦法以來，上海城市更新就已經進入“下半場”，項目難度越來越大，“科創、升級、存量”成為上海城市更新的關鍵詞，城市更新重點圍繞“土地利用”“功能活力”“空間品質”“文化傳承”“城市安全”等幾個核心理念推進，“去地產化”的“新型鏈接”特征越發明顯。基于此，在城市更新的過程中，房地產開發企業需要考慮國民經濟及區域整體發展的長遠需求， 棄短期利益。在這里，重點提出三個重要的原則性問題。

第一，立足區域根植性特征，加快產業整合。區域根植性是指產業與產業所在地之間存在的一種天然的固有聯系。對城市更新來說，其成功的關鍵因素，是房地產開發商必須堅持基于區域根植性的產業整合。究其原因，在房地產早期開發階段后，簡單地通過商業開發獲得高回報的發展模式已不符合時代的要求。房地產企業要從國家經濟發展對區域經濟的要求出發，密切加強自身業務和地方經濟的良性互動，充分考慮到發展需要，結合當地社會經濟發展形勢、政府面臨的核心任務、潛在消費者的需求等，形成需求定生產的理念，以解決以當地實際需求為重點，根據區域經濟的現狀和市場細分的目標， 設計出合適的產品。

第二，立足可持續發展前提，加快經營模式整合。房地產企業若想要獲得長久發展，必須擁有可持續的經營模式。作為房地產開發商，面對日益收緊的土地資源供給，必須改變原有以短期利潤最大化為核心目標的開發模式，同時改變原有單一產品供給模式，結合自身能力，增進產品的多樣化。為達到這一目的，房地產開發商要不斷提高產品設計水平，延伸上下游產業鏈，增強符合城市規劃要求的系統性規劃的能力，滿足更加多元化的消費群體需求，進而提高企業的服務能力。系統規劃能力是一家房地產企業開發建設綜合能力的體現，是確定一家企業產品發展定位能否融入地方發展的重要因素，是企業能否可持續發展的根本條件。為此，開發商不僅要關注市場需求的動態變化，還要認真研究和對接所在區域的發展規劃愿景，選擇適合并有助于地方經濟發展的業務和產品，圍繞政府需求和消費者的關注點，在產品中融入現代元素和創意元素，最大化滿足消費者需求。最重要的是，根據不同區域的發展需要，因地而異，選擇不同的產品供應模式。比如，發達地區受土地供給量和土地成本限制，開發商可以通過租賃招商，以房地產經營者的身份開發各項互聯網、信息咨詢等增值業務。欠發達地區具有土地供應量大和成本低廉的優勢，房地產企業可以開發各種經濟功能區，幫助政府招商引資，導入區域發展所需產業。

第三，立足效率最大化要求，深化產業要素整合。我國的房地產企業面臨的約束條件日益增多，房企若想獲得持續健康發展需要打破這些約束，要學會整合各方資源，為我所用。房地產企業在經營中會觸及功能選擇、土地規劃、融資、業務開發、經營模式設計、品牌維護等多種與產業要素配置有關的活動。在此過程中，開發商要加大對各要素的整合，不斷提高要素使用效率，最終達到效率最大化。為此，在城市更新過程中，要不斷加強與所在地政府部門、戰略伙伴等各個相關主體的溝通，加強各種產業要素的合理配置。在房地產政策不斷收緊的環境下，可開發的土地資源正在不斷減少，在城市地價不斷攀升的條件下，很多房地產企業的土地儲備消耗殆盡。同時，由于土地獲取難度的加大，房地產項目前期資金壓力不斷加大，在此情形下，企業一方面要加強資源的調控，另一方面，由于各地政府面臨如舊城改造、土地整治、基礎設施建設等越來越多的與房地產開發相關的任務，開發商要保持與政府的緊密合作，提供科學化、合理化的城市規劃建議，充分利用政府資源，發揮資源的最大價值。

綜合而言，城市更新不僅是城市發展的新方式，也是房地產企業創新發展的新模式，更是房地產企業從廣大客戶利益出發，打造宜居生活環境、和美生活社區的一種新活動。在今天這個變革不斷加快、變化日新月異的新時代中，城市更新是一種適應時代要求的城市建設模式，界定了中國房地產業高質量發展的新方向，即它不僅在理念和目標上指明了房地產業高質量發展的方向，還在業務內容和經營模式方面提出了房企應當把握的重點。

注釋

1958年8月在海牙召開城市更新第一次研討會，第一次對城市更新進行了定義。