國有資本投資、運營公司改革試點探析

孫輝

摘要：深化國資國企改革是發揮國有企業中流砥柱作用的重大舉措，也是帶動和促進經濟快速發展的重要手段。國有資本投資、運營公司改革試點是實現以“管資本”為主國資管理的重要抓手，也是實現國企快速發展和引領作用的重要推力。隨著深化改革不斷深入，政策將更加明朗，試點將不斷增加，國有資本投資、運營公司將逐漸成為國有資本管理的主要形式。本文通過對該項改革試點政策背景、試點企業運行情況的簡要分析，總結試點路徑及內容，提出改革試點建議，以期為改革試點提供參考。

關鍵詞：國有投資；運營公司；國企；改革試點

一、國有資本投資、運營公司改革試點背景

（一）國家進一步強調國有企業的重要地位

中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告—《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》中指出：深化國有企業改革，完善各類國有資產管理體制，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。

（二）國家提出改革試點思路

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。

（三）國家不斷出臺改革試點政策

在黨中央明確提出了成立若干國有資本投資、運營公司之后，國家先后又發布了《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）、《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發〔2015〕63號）和《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（國發〔2018〕23號）等一系列改革文件，進一步明確組建國有資本投資、運營公司改革試點的目標、原則、內容和實施步驟等內容，為下一步全面推廣改革試點奠定了基礎。

國有資本投資、運營公司主要分為兩類，第一類是國有資本投資公司，主要以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標，在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，按照政府確定的國有資本布局和結構優化要求，以對戰略性核心業務控股為主，通過開展投資融資、產業培育和資本運作等，發揮投資引導和結構調整作用，推動產業集聚、化解過剩產能和轉型升級，培育核心競爭力和創新能力，積極參與國際競爭，著力提升國有資本控制力、影響力；第二類是國有資本運營公司，主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，以財務性持股為主，通過股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式，盤活國有資產存量，引導和帶動社會資本共同發展，實現國有資本合理流動和保值增值。

二、改革試點的目的及意義

國有資本投資、運營公司是推動向“管資本為主”轉變的關鍵舉措；同時，也是國有資本進一步優化布局的重要途徑之一。國有資本投資、運營公司可以有效規避政府對市場的直接干預，真正實現政企分開，并將以前國資管理體制的兩層級架構，轉化為國資監管三層級架構。國資委的監管職能依然保留，但其管人、管事、管資產三項職能下移至國資委和國有企業之間，形成一個夾層公司——也就是國有資本投資運營平臺，其組織形式由“國資委—國有企業”轉變成“國資委—投資、運營公司—國有企業”。

三、改革試點進展情況

2016年以來，國家陸續組織實施了國有資本投資、運營公司“2+8”試點，即誠通集團、中國國新2家運營公司試點，國投、中糧集團、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等8家投資公司試點。2016年，10家試點企業實現利潤總額2450 億元，較上年增加765 億元，同比增加45%；2017年，10家試點企業實現利潤總額3056億元，同比增長25%，連續兩年明顯高于央企平均水平。

四、改革試點模式

（一）改革試點可選擇模式

從目前改革試點情況看，基本是原國企集團進行改組試點，如國家央企的“2+8”改革試點，以及北京首旅集團的改革試點。但從理論上分析，新設控股公司進行改革試點也是可行方式之一。

（二）改革試點模式分析

1.改革試點模式：原有國有集團直接改革試點

優勢：（1）直接試點可減少整合、重組及審批程序，短時間內可取得試點效果；（2）減少新增企業層級，避免管理風險；（3）符合國家試點政策；（4）可盡快實現以管資本為主的監管模式轉變。

劣勢：需要調整職能和機構，機構、職能和人員調整將減緩試點效果。

適合試點企業：在試點階段，選擇該種模式是比較符合政策訴求，且試點企業具備戰略、整合、重組、管理等能力。該種模式適合總部管控能力強，下屬企業平臺建設比較規范的國企集團。

2.試點模式：新設集團改革試點

優勢：（1）符合國家試點政策；（2）可整合相對復雜的產業集團，橫向整合效果明顯；（3）有利于國有集團的長遠發展。

劣勢：（1）整合重組復雜，審批程序較長，短時間內難以取得試點效果；（2）新增企業層級，增加管理風險；（3）涉及利益平衡，協調難度較大，需要國資委積極協調。

適合試點企業：在試點階段，該種模式基本沒有出現。該種模式適合產業相對分散、主業不集中，各國企集團實力及能力不突出，且需要建立產業集團區隔管理的改革試點。

五、改革試點建議

在實施改革試點過程中，建議在以下幾個方面深入推進改革。

（一）明確集團總部定位，實施總部機構、職能改革

適應改革試點需要，逐步完善頭腦型總部建設；根據改革試點方向，明確集團總部定位，調整職能機構，發揮總部核心功能和戰略管理作用。

（二）實施董事會改革，完善公司治理架構

積極開展董事會改革試點，真正發揮外部（獨立）董事作用，完善公司治理結構，完善戰略、投資、薪酬、提名、審計等委員會等議事規則。明確完善董事會、黨委常委會、總經理辦公會的審批權限，建立科學、有效的決策體系。

（三）科學授權管理改革，有效提高工作效率

梳理集團、產業平臺、所屬企業之間授權管理清單，明確審批權限，實施有效放權，放管結合，提高工作效率。

（四）實施產業重組與調整，優化產業布局

根據產業平臺的劃分，進一步梳理集團各項業務，實施優化重組，充分發揮資源整合作用，實現資源高效利用。

（五）實施劣勢企業壓減退出，促進企業健康發展

按照“有所為、有所不為”的原則，進一步梳理集團及所屬企業業務，貫徹落實集團壓減工作，實施瘦身健體。

（六）建立并完善績效考核體系，激發各層人員的工作積極性

績效考核是管理的重要環節，一方面，要制定科學的績效考核方法；另一方面，要實施一企一策、有針對性的考核措施。

（七）實施人事、薪酬等改革，建立市場化人才機制

具體包括市場化選聘人才、職業經理人以及市場化薪酬等改革，吸引并發揮人才的積極作用，促進企業快速高質量發展。

結語：改革開放40年來，各類所有制企業實現了競爭和融合發展。隨著本輪深化國資國企改革的不斷深入，要建立“以管資本為主”的國資管理體系，國有資本投資、運營公司改革試點是重要的抓手和實現路徑，也為進一步推進混合所有制改革奠定了基礎，改革試點后將會全面予以推廣。