我國社會保險基金管理模式研究

摘要：社保基金儲量巨大，其管理和運作對于我國經濟發展有顯著的影響。而社會保險基金管理模式，將顯著影響社保基金的管理和運作方式。本分分析介紹了政府集中管理模式和私營競爭型管理模式，并以之提出我國建立基金管理模式可行的對策思路。

關鍵詞：政府集中管理；私人競爭管理

社會保險基金（以下簡稱“社保基金”）是社會保障制度平穩運行與可持續發展的經濟基礎。隨著我國社會保障制度的日趨完善以及社保覆蓋人群的不斷擴大，近年來我國社保基金的收支規模迅速攀升，結余額也在急劇增加，入市保值成為必然的選擇。早先我國基金市場不成熟，因此曾嚴格劃定社保基金投資的風險比例，如今隨著基金市場的不斷成熟和基金工具的不斷創新，我國也在適應時代做出變化。2012年經國務院批準，社保基金理事會受廣東省政府委托，投資運營廣東城鎮職工基本養老保險結存資金1000億元，就是我國政府為應對未來可預期風險而作出的反應。當然，基金市場中風險與收益是并存的，若是沒有配套的基金投資運營管理體制，基金市場反而會成為社保基金的黑洞。因此，本文比較兩種不同的基金管理模式，并以此對我國社保基金管理提出一些對策和建議。

一、社保基金管理模式

總體而言，社會保險基金的管理模式分為兩類，一是政府集中管理模式，二是私營競爭管理模式。一般情況下，社會保險基金釆取現收現付制的大多是國家統一進行管理，社會保險基金釆取積累制的則有私人管理也有國家統一管理兩種。

（一）政府集中管理模式

政府集中型管理模式，是指國家政府以稅或者費的形式，強制征收社會保險費用，并交由相應的基金管理部門進行獨立的管理運作，其代表國家為新加坡。在政府集中管理模式中，參保人員無權選擇基金投資的途徑比例，而是按照政府制定的社會保險基金回報率，每年獲取相應的收益。

政府集中管理模式的好處有三：

第一，由政府專門組織或者委任機構進行管理，有利于形成規模經濟，降低邊際管理費用，進而降低投資管理的成本。第二，由于信息不對稱以及管理才能的缺乏，個人在基金投資中無法做到理性的投資。社會基金尤其是養老基金投資具有較長的周期，在其投資過程中復利循環套入，投資收益的微小差距最后會導致屆期收益的巨大差距。采用政府管理模式，可以避免個人不理性投資帶來的收益損失，使參保者最后能夠得到更多的社保基金。正如俾斯麥所說，一個期望養老金的人一般不會好斗，而且更易于管理。保證社保基金的收益，可以促進社會的穩定和諧。第三，在這種模式下，國家會提前制定基金的投資收益率以及支付的標準，當發生財務價值波動或者價格波動而造成有收益的風險存在時，風險會在所有被保險人或者幾代人之間進行分散，這樣保證了社會保險所規定的收益結構不受任何影響

根據彼得原理和帕金森定律，一個政府很難一直維持高效。更為重要的是，政府本身不存在競爭者，它是市場的唯一壟斷方，這將導致社保基金投資過程中尋租風險的提高。因此，政府集中管理模式，對于社保基金投資運營監管機制要求很高，而這個困難很難一勞永逸地解決。此外，政府擁有社保基金的完全支配權，會產生政府濫用權威的風險。面臨當期的危機，政府可能通過調整社保基金收益率或者提高繳費率的方式，隱性掠取參保者應得的收益。

（二）私營競爭型管理模式

社會保險基金釆取私營競爭型管理模式，是指國家將部分社會保險基金委托給專業的商業金融機構，在接受政府監管的條件下，由專業的商業金融機構對所委托的基金進行投資運營與管理。這些商業金融機構包括基金管理公司、商業銀行、信托公司與保險公司等。在這種模式下，個人獨立擁有個人賬戶，其收益為社會保險基金投資所得的收益在扣除掉管理費用。在私營競爭型管理模式中，國家列出審核之后可供挑選的基金管理公司，這些公司在投資的渠道方式、投資風險與收益利潤以及管理費用上均有所不同，員工個人可以結合自身的需要，根據實際情況自由選擇較為信任的基金管理公司來幫助自己進行基金的投資運營。委托基金管理公司的方式，擴寬了社會保險基金投資的渠道和方式，基金公司允許運作包括購買國債、抵押債券、企業債券，投資于股票、銀行存款及金融機構擔保票據，和房地產等基礎設施的投資。

這種模式避免了集中管理下的官僚主義等弊端，且保證了基金公司提高投資收益的積極性，但是也有兩個弊端。首先，競爭不一定會導致良性的結果，基金市場本身具有一定的封閉性。若是市場監管不完善或者市場本身不成熟，這種模式提供的競爭性可能導致基金公司之間的惡性競爭。其次，即使市場維持了良性競爭，但是競爭產生的高效不是憑空產生的，而是需要一定程度的內部消耗作為原料，這就意味著提高了基金管理的成本，因而競爭性市場所提供的高效，未必能帶來超過良性市場下集中管理模式帶來的收益。

二、我國社保基金管理模式

由于我國社保基金采取統賬結合模式，其中社會統籌部分為現收現付性質，而個人賬戶性質為完全積累制，因此對于我國來說，應當采取混合政府集中管理模式和私營競爭型管理模式的方法。即社會統籌部分由政府統一集中管理，按照我國社保基金制度交由全國社保基金理事會進行運作，這一部分可以偏向于穩定的投資；而個人賬戶部分，則交由專門的商業基金公司進行運作，這一部分由基金公司自行操作，相對于社會統籌部分可以接受更高的風險和更多的新創基金工具。

在這種模式下，社會保險費用參照國家集中管理模式，采取政府統一征收的方式，其個人賬戶部分列出可供選擇的基金公司，交由參保者個人自行選擇。統一征收一定程度上降低了管理費用，之后社會統籌部分穩定收益，作為當其養老金的支付基礎。個人賬戶交由專業的基金公司運作，引入了商業競爭，在社會統籌部分保底的情況下，提高參保者獲得更多收益的可能性，并且對參保者多繳養老金由促進作用。誠然，總體而言這種模式相對政府集中管理模式風險更大， 相對私人競爭型模式又減少了參保者可能獲取的收益，但是綜合風險和收益，相對于政府和參保者，這是更為穩妥的一種社保基金管理模式。

而要實現這一混合的社保基金管理模式，對于我國來說需要實現三點：

（一）個人賬戶和社會統籌分離

在這種管理模式下，因為社保基金中社會統籌部分和個人賬戶部分采取的運營方式不同，對于風險的心里預估也不同。因此，需要明確個人賬戶和社會統籌部分的界限，個人賬戶部分歸屬個人賬戶部分，社會統籌部分歸屬社會統籌部分。社會統籌部分交由專門的部門進行運作，個人賬戶部分交由專業的基金公司進行運作。但是，我國個人賬戶大多是采取空賬運作對于我國來說，因此個人賬戶部分劃歸基金公司運作存在一些實質上的困難。針對此問題，如鄭秉文等學者認為不宜做實空賬，而是采取名義賬戶的觀點。為了保證名義賬戶的激勵繳費作用，對于名義賬戶會設定一個較好的名義記帳率。2017年發布的《人力資源社會保障部辦公廳財政部辦公廳關于公布2016年職工基本養老保險個人賬戶記賬利率等參數的通知》規定，2016年城鎮職工基本養老保險（含機關事業單位和企業職工基本養老保險）個人賬戶記賬利率為8.31%。這可以看作名義賬戶制在我國社保制度中的初步實現。

然而名義賬戶制只能作為一個過渡，最終還是需要回到做實個人賬戶的路上。名義賬戶下政府擁有完全的調度全，其唯一的保障是政府的權威和政府本身對它的監督，其實質上還是國家集中管理模式。從現實角度考慮，經過名義賬戶制的長期過渡之后，做實個人賬戶更有益于制度的平穩運作。因此，即使短期內個人賬戶和社會統籌無法實現分離，但是依然需要將它作為一個長期的需要實現的目標。

（二）優化我國基金投資方式

以往我國基金市場不完善，社保基金的投資項目多為國債等低風險項目。雖然我國基金整體運營狀況良好，自設立之初到2016平均有8.37%的收益率，但是其風格還是偏向穩健的。2015年，《基本養老保險基金投資管理辦法》規定投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老金產品的比例，合計不得高于養老基金資產凈值的30%，相對于以往的10%，是一個很大的進步。社會保險基金作為一個長期性的基金投資具有很大的優勢。較長的周期使得社保基金投資可以避免短期的波動，獲得穩定的較高的收益。而如今基金市場各種金融工具的創新，也在擴大社保基金這種長線投資的優勢。在保證一定比例的低風險投資如國債等項目之后，我國對于基金的投資方式可以做出更多樣化的變化，優化其基金投資方式。

（三）完善我國基金監管機制

社保基金金額巨大且對經濟發展影響極大，因此需要對其設置嚴謹有效的監管機制，以減少其基金投資運營過程可能出現的人為風險。總體而言，社會保險基金的監管機構必須保證其機構自身的自主性，一定要獨立于社保基金的管理機構和運營機構，既不能承擔社會保險基金管理政策的制定，也不能決定社會保險基金的投資決策，必須與社會保險基金投資管理的其他機構相分離，全面負責對社會基金籌集、運營、支付的監管。此外，社會保險基金應實行縱向監管，在各地設立相關的分支機構，監管機構直接對上級負責，不受當地政府的管理。監管機構的成員可由社會保障部門、財政部門、雇主、雇員、專家、基金業和托管人行業代表共同組成，提高監管機構的監管水平。

為了保障整個制度的良性運行，配搭的法律制度必須得到建立，配套的監管工具必須更新，并且根據社會發展的變化而做出相應的改變。比如如今出現的人工智能，如果未來人工智能得到成熟的發展，應當將其引入監管機制中作為一個中立的監督者。又或者隨著各種基金工具的創新，監管機制也應當做出反應與時俱進，而不應當抱著原有的監管條款不放，比如隨著資本市場的成熟，監管的相應法律也應當對基金投資的比例限額做出調整。

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作者簡介：

周清茨（1994年—），男，華東政法大學政治學與公共管理學院，研究生。